ทำ(ยัง)ไม่ถึง: ศาลรัฐธรรมนูญกับความพยายามตรวจสอบ กกต.

คณะกรรมการการเลือกตั้งในฐานะตัวปัญหาของพัฒนาการประชาธิปไตยไทย

ถ้าพูดถึงหน่วยงานรัฐที่ตกเป็นข่าวเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่อยู่บ่อยครั้ง คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) น่าจะมาเป็นอันดับต้นๆ ที่ประชาชนนึกถึง ไม่ว่าข่าวการจัดการเลือกตั้งทั่วไปในระดับประเทศ ข่าวการเลือกตั้งท้องถิ่น หรือข่าวการคัดเลือกสมาชิกวุฒิสภา ทุกครั้งล้วนเป็นเป้าของการวิพากษ์วิจารณ์

ปรากฏการณ์ที่ กกต. ถูกวิจารณ์นี้ไม่ใช่ของใหม่ นับแต่การกำเนิดขึ้นภายใต้รัฐธรรมนูญ 2540 กกต. เป็นองค์กรอิสระที่ถูกจับตามอง และถูกวิพากษ์วิจารณ์เกือบตลอดมาในประวัติศาสตร์การเมืองไทย บ่อยครั้ง ความล้มเหลวของ กกต. เป็นสาเหตุที่นำไปสู่ความเสื่อมโทรมของประชาธิปไตยจนถึงขั้นรัฐประหาร ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการจัดการเลือกตั้งโดยหันคูหาออกสู่ภายนอกเป็นเหตุให้การลงคะแนนอาจไม่เป็นความลับในปี 2549 เป็นหนึ่งในสาเหตุที่ศาลรัฐธรรมนูญยกขึ้นอ้างเพื่อประกาศให้การเลือกตั้งไม่มีผล[1] และ กกต. เองถูกพิพากษาให้จำคุกจากการจัดการครั้งนั้นด้วย[2] ถือเป็นจุดตกต่ำครั้งใหญ่ขององค์กรอิสระ หรือในปี 2557 กกต. บางคนได้แสดงท่าทีออกมาชัดเจนว่าไม่ประสงค์จะให้จัดการเลือกตั้ง จนในที่สุด การเลือกตั้งผ่านไปโดยไม่เรียบร้อย ความวุ่นวายเริ่มตั้งแต่วันรับสมัคร สส. ซึ่งความรุนแรงในหลายพื้นที่ถูกยกเป็นเหตุให้บางเขตไม่มี สส. และในวันลงคะแนนเอง เจ้าหน้าที่หลายจุดถูกกดดันหรือไม่เปิดคูหา ทั้งหมดทำให้การเลือกตั้งไม่เป็นไปในวันเดียวกัน และศาลรัฐธรรมนูญถือเป็นเหตุประกาศให้การเลือกตั้งไม่มีผลอีกครั้ง[3]

ภายใต้รัฐบาลรัฐประหารของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) แม้จะไม่มีการเลือกตั้ง หากแต่ กกต. เป็นผู้ทำหน้าที่จัดทำประชามติรัฐธรรมนูญในปี 2559 ซึ่งได้รับคำวิจารณ์ว่า กกต. ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นกลาง แต่ร่วมมือกับหน่วยงานความมั่นคงเพื่อปราบปรามผู้เห็นต่างและนำเสนอข้อมูลด้านลบเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญ การทำหน้าที่ของ กกต. สร้างบรรยากาศของความหวาดกลัว และสร้างความได้เปรียบให้แก่รัฐบาลทหารในการเผยแพร่ข้อมูลชุดที่เป็นคุณกับตนเอง กกต. เองมีทีท่าไม่กระตือรือร้นให้มีผู้สังเกตการณ์ที่เป็นกลาง และมีเหตุผิดปกติในการนับคะแนนจำนวนหนึ่ง

การทำงานของ กกต. ในยุครัฐบาลทหารเต็มไปด้วยข้อกังขา การตีความข้อกฎหมายหลายอย่างไม่สมเหตุสมผล สร้างภาระจนเกินควรแก่ประชาชน หรือพรรคการเมือง ในขณะที่ กกต. เองแสดงความหละหลวมในการตรวจสอบพรรคการเมืองบางพรรค ส่งผลให้เกิดคำถามถึงความเป็นกลาง และความเป็นมืออาชีพของ กกต. ในการจัดการเลือกตั้ง ในการเตรียมการสู่การเลือกตั้ง 2562 นั้น กกต. ถูกกล่าวหาว่าแบ่งเขตเลือกตั้งแปลกประหลาด ซึ่งในแง่หนึ่งอาจจะอ้างได้ว่าเป็นการเกลี่ยจำนวนผู้มีสิทธิระหว่างสองเขตให้ใกล้เคียงกัน แต่อีกแง่คือการผ่าฐานเสียงของพรรคการเมืองบางพรรค[4] กกต. ยังมีข้อกล่าวหาอื่นๆ อีก ข้อที่ร้ายแรงที่สุด น่าจะเป็นการเพิกเฉยที่จะสอบสวนพรรคพลังประชารัฐเรื่องการจัดงานเลี้ยงระดมทุนซึ่งมีข้อครหาว่าขัดต่อกฎหมายว่าด้วยเงินบริจาค[5] ในขณะที่ไล่ตรวจสอบพรรคการเมืองฝ่าย “ประชาธิปไตย” อย่างเอาเป็นเอาตาย

ความสับสนวุ่นวายในวันเลือกตั้งกลายเป็นเรื่องราวประจำการเลือกตั้งในยุคหลัง คสช. กกต. ถูกวิจารณ์เรื่องการจัดการเลือกตั้งในต่างแดน ซึ่งในปี 2562 ล่าช้าจนคะแนนบางส่วนไม่ถูกนับ การเลือกตั้งล่วงหน้า ซึ่งเป็นการเลือกตั้งนอกเขต พบว่า มีเจ้าหน้าที่กรอกรหัสบัตรผิด ความผิดปกติหรือดุลพินิจในการนับบัตรดีบัตรเสียของเจ้าหน้าที่ก็เป็นความผิดปกติที่พบได้บ่อยครั้ง แล้วยังมีปัญหาของอิทธิพลการเมืองท้องถิ่นและความเป็นกลางของเจ้าหน้าที่ประจำหน่วย หรือกรณีที่รายละเอียดผู้สมัครบางพรรคหาย[6] เป็นต้น เฉพาะในปี 2562 การคำนวณคะแนนเสียงสำหรับ สส. แบบบัญชีรายชื่อได้ตัด สส. ของพรรคการเมืองที่ได้ที่นั่งจำนวนมากเพื่อนำไปให้พรรคการเมืองที่ได้คะแนนเสียงไม่น่าจะถึงกำหนดได้ สส. จนเกิดจำนวน สส. ปัดเศษ นำไปสู่ความได้เปรียบเสียเปรียบ แม้ระบบการเลือกตั้งจะถูกแก้ไขไปแล้ว แต่ความสับสนในการจัดการเลือกตั้ง ตลอดจนการนับคะแนนและรับรองผลก็ยังมีปัญหาสำหรับ กกต. ในทุกการเลือกตั้งเรื่อยมา

กกต. ยังจัดการเลือกตั้งอื่นนอกจากการเลือกตั้งทั่วไปอีกด้วย เฉพาะการเลือกตั้งท้องถิ่นนั้น ปัญหาที่เกิดขึ้นตลอดคือ การตีความว่าไม่มีอำนาจจัดการเลือกตั้งล่วงหน้า ส่งผลให้ผู้มีสิทธิจำนวนไม่น้อยไม่สามารถใช้สิทธิได้เนื่องจากอุปสรรคในการเดินทาง

กกต. ยังมีความขัดแย้งในเรื่องการตีความในกรณีอื่น เช่น การตีความว่าการเข้าชื่อเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้นไม่สามารถกระทำออนไลน์ได้ จนประชาชนต้องระดมลงชื่อในกระดาษเพื่อส่งให้ กกต.[7]

ข้อผิดพลาดเหล่านี้ไม่ได้เกิดจากเจตนาร้ายทั้งหมด ความผิดพลาดเหล่านี้ อาจเกิดจากความไม่เป็นกลาง ทั้งตัวเจ้าหน้าที่ หรือทั้งองค์กรเอง ในทางปฏิปักษ์กับพรรคการเมืองใดพรรคหนึ่ง หรือเพื่อเอื้อประโยชน์ให้บางพรรค แต่บ่อยครั้ง ปัญหาเกิดจากความไม่เป็นมืออาชีพ

โดยรวม ปัญหาทั้งหมดมาจากสาเหตุเดียวกัน คือ กกต. ไม่มีสำนึกความรับผิดชอบ (accountability) เนื่องจากไม่เคยได้รับผลจากการทำงานของตน จึงขาดแรงจูงใจในการปรับปรุงการใช้อำนาจของตนให้ดียิ่งขึ้นไป

หัวใจสำคัญประการหนึ่งของนิติธรรม คือ หลักความชอบด้วยกฎหมาย การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ต้องถูกตรวจสอบได้ เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดชอบต่อการใช้อำนาจของตนเอง ซึ่งองค์กรที่เข้ามาทำหน้าที่ตรวจสอบก็คือ องค์กรตุลาการ ทว่าในช่วงเวลากว่าสองทศวรรษที่ศาลรัฐธรรมนูญกำเนิดขึ้นมา ศาลรัฐธรรมนูญได้เข้าตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารอย่างเข้มแข็ง จนบางครั้งนำไปสู่ข้อวิจารณ์ว่า ขัดกับหลักการแบ่งแยกอำนาจเมื่อศาลรัฐธรรมนูญเข้าตรวจสอบฝ่ายการเมืองในรายละเอียดเล็กน้อยเกินไป กระนั้นก็ดี เมื่อมาถึงการตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรอิสระ บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญกลับหยุดชะงักลง ทั้งที่ปัจจุบัน ปัญหาการเมืองไทยส่วนหนึ่งมาจากการใช้อำนาจของ กกต. ซึ่งถูกวิจารณ์ว่า ใช้ตามอำเภอใจ

เกือบสามทศวรรษนับแต่การกำเนิดขึ้นของ กกต. ประเทศไทยได้ผ่านการร่างรัฐธรรมนูญสองฉบับ และโอกาสในการขอแก้ไขเพิ่มเติมอีกหลายครั้ง แต่ปัญหาการตรวจสอบอำนาจของ กกต. ซึ่งทวีความรุนแรงขึ้นเรื่อย ๆ นั้น กลับไม่เคยถูกผู้ร่างรัฐธรรมนูญพูดถึงเลย ตรงกันข้าม การเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญในแต่ละครั้งกลับทำให้การตรวจสอบนั้นแย่ลงด้วยซ้ำ

บทความนี้พยายามศึกษาบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบการใช้อำนาจของ กกต. เท่าที่เคยมีคำวินิจฉัยมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540

ช่องโหว่ของการออกแบบอำนาจกลไกตรวจสอบอำนาจองค์กรอิสระ

องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเป็นนวัตกรรมภายใต้การปฏิรูปการเมืองไทย พ.ศ. 2540 ผู้ออกแบบรัฐธรรมนูญในขณะนั้นวินิจฉัยสาเหตุของการเมืองอ่อนแอมาจากการทุจริต เป็นข้ออ้างให้กองทัพทำรัฐประหารได้เนืองๆ รัฐธรรมนูญ 2540 ต้องการสร้างการเมืองเข้มแข็ง แต่ก็หวาดระแวงอำนาจเข้มแข็งที่ไม่มีการตรวจสอบไปพร้อมกันด้วย อย่างไรก็ดี กลไกตรวจสอบที่มีอยู่แต่เดิมนั้นไม่เพียงพอกับการเมืองใหม่ที่จะเกิดขึ้น เพราะกลไกเหล่านี้ถูกจัดวางภายใต้อำนาจของฝ่ายบริหาร

ภายใต้บริบทนี้ องค์กรอิสระจึงถือกำเนิดมาเพื่อเป็นองค์กรรูปแบบใหม่ที่ไม่อยู่ใต้อาณัติของฝ่ายการเมือง และมีภารกิจเพื่อรักษาระบอบรัฐธรรมนูญที่เพิ่งสถาปนาขึ้นมาใหม่ โดยรูปแบบอำนาจหลักที่ใช้ คือ เพื่อปราบปรามการทุจริต และส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน เพื่อจะดำเนินการให้สำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพ องค์กรอิสระจึงถูกออกแบบมาให้ไม่เป็นส่วนหนึ่งของฝ่ายนิติบัญญัติ หรือฝ่ายบริหาร หรือตุลาการ ผลคือ องค์กรอิสระเหล่านี้ เป็นองค์กรอำนาจอธิปไตยที่สี่ (Fourth Branch of Power) ซึ่งทำงานเฉพาะด้าน ไม่ว่าจะเป็นการจัดการการเลือกตั้ง ป้องกันและปราบปรามการทุจริต รับเรื่องร้องทุกข์และความไม่เป็นธรรมทั่วไป ตรวจสอบการเงินแผ่นดิน หรือคุ้มครองสิทธิมนุษยชน[8] 

การสร้างหน่วยงานเพื่อการตรวจสอบขึ้นใหม่นั้น จำต้องเผชิญหน้ากับคำถามว่า แล้วใครเล่าจะตรวจสอบผู้ตรวจสอบอีกทีหนึ่ง?

ในการแบ่งแยกอำนาจแบบคลาสสิคนั้น คำตอบอยู่ที่การดุลและคานอำนาจกันระหว่างองค์กรอำนาจอธิปไตยทั้งสาม ซึ่งในตัวมันเองก็ไม่ได้สมบูรณ์แบบ แต่องค์กรอิสระซึ่งไม่สังกัดอำนาจใด กลายเป็นหน่วยงานอำนาจที่สี่นั้นมีปัญหาการดุลและคานอำนาจมากกว่าเดิม

องค์กรอิสระถูกออกแบบมาระหว่างคุณค่าสองอย่าง ประการแรกคือ ความเป็นอิสระ ซึ่งเป็นคุณสมบัติสำคัญสำหรับองค์กรใดก็ตามที่ต้องการจะตรวจสอบผู้มีอำนาจ จำต้องออกแบบองค์กรให้รอดพ้นปลอดภัยจากอำนาจการเมืองที่จะเข้ามามีอิทธิพลเหนือผู้ตรวจสอบ แต่ในขณะเดียวกัน ประการที่สอง คือ นิติธรรม ความชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งควบคุมการใช้อำนาจขององค์กรอิสระให้อยู่ในกรอบกติกาที่ตั้งเอาไว้ การรักษาความอิสระและนิติธรรมนั้นเป็นโจทย์ใหญ่ในระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญไทย หากหน่วยงานใหม่ไม่เป็นอิสระก็ยากจะทำภารกิจที่ได้รับมอบหมายอย่างมีประสิทธิภาพ แต่ถ้าไม่มีการควบคุมเลย อิสระจะกลายเป็นอำนาจตามอำเภอใจและกลายเป็นปัญหาใหม่เสียเอง

การออกแบบระบบความรับผิดขององค์กรอิสระ จึงเน้นไปที่การตรวจสอบก่อนเข้ารับตำแหน่ง ผ่านการคัดเลือกเป็นไปอย่าง ‘เข้มงวด’ มีการกำหนดคุณสมบัติที่สูง กระบวนการสรรหาที่จำกัดอิทธิพลของผู้มีส่วนได้เสีย ในกรณีของ กกต. การสรรหาจึงอยู่ในอำนาจของฝ่ายตุลาการและองค์กรอิสระอื่น โดยจำกัดการมีส่วนร่วมของฝ่ายการเมือง และให้วุฒิสภาเป็นผู้เห็นชอบแทนที่จะเป็นสภาผู้แทนราษฎร

แต่เมื่อเข้ารับตำแหน่งแล้ว รัฐธรรมนูญพยายามป้องกันองค์กรอิสระจากการแทรกแซงโดยฝ่ายการเมือง จึงไม่ได้กำหนดช่องทางตรวจสอบหลังเข้ารับตำแหน่งมากนัก องค์กรอิสระเป็นเจ้านายสูงสุดในองค์กรตัวเอง ลักษณะการออกแบบองค์กรเช่นนี้ใกล้เคียงกับการออกแบบองค์กรตุลาการ

ทั้งนี้ไม่ได้หมายความว่าการออกแบบองค์กรอิสระนั้นจะปราศจากความรับผิดใดๆ โดยสิ้นเชิง โดยพื้นฐานที่สุด กรรมการองค์กรอิสระเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในความหมายประมวลกฎหมายอาญา ซึ่งหากใช้อำนาจในทางที่มิชอบย่อมมีความรับผิดทางอาญา และหากรับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุกก็จะเป็นเหตุให้พ้นจากตำแหน่ง นอกจากนี้ ยังมีความรับผิดทางรัฐธรรมนูญ หากเป็นกรณีมีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ ทุจริตต่อหน้าที่ หรือจงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรือฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรง ก็เป็นเหตุลงโทษให้พ้นจากตำแหน่งได้เช่นกัน

แต่ความรับผิดทางกฎหมายที่กล่าวถึงด้านบนนั้น ต้องเป็นกรณีที่องค์กรอิสระกระทำผิดต่อหน้าที่อย่างร้ายแรงเท่านั้น ซึ่งมีไม่บ่อยครั้งนักบนหน้าประวัติศาสตร์การเมืองไทยในทางกลับกัน การควบคุมองค์กรอิสระไม่ควรถูกจำกัดแค่กรณีทุจริตหรือลุแก่อำนาจอย่างร้ายแรงเท่านั้น สิ่งที่ประชาชนต้องการยังรวมถึงการตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรอิสระในการสร้างกฎ คำสั่ง และการกระทำต่างๆ ว่าได้ใช้ดุลพินิจในการวินิจฉัยตีความกฎหมายที่เกี่ยวข้องหรือไม่ หรือที่รู้จักกันในนาม การตรวจสอบการใช้อำนาจโดยตุลาการ (judicial review) ซึ่งมุ่งหมายเพียงแค่ให้ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความชอบด้วยกฎหมายของการใช้อำนาจนั้น และสั่งเพิกถอนนิติกรรมดังกล่าว ไม่ใช่การพ้นตำแหน่งหรือลงโทษอาญา ซึ่งกลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจโดยตุลาการนี้ ยังขาดหายไปในองค์กรอิสระ ทั้งที่หากเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในองค์กรอื่น ล้วนแต่ต้องเผชิญกับการตรวจสอบโดยฝ่ายตุลาการเป็นปกติทั้งสิ้น เพราะเป็นกลไกช่วยทบทวนการใช้อำนาจให้ถูกต้องตามกฎหมาย

หากเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งใช้อำนาจที่ได้รับมอบหมายมาจากกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ส่วนใหญ่จะอยู่ใต้อำนาจของศาลปกครอง หรือหากเป็นผู้มีอำนาจทางการเมือง ก็มักจะถูกตรวจสอบโดยศาลรัฐธรรมนูญ แต่ในกรณีองค์กรอิสระ รัฐธรรมนูญระบุไว้ชัดเจนว่า อำนาจศาลปกครองไม่รวมถึงการวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรอิสระซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององค์กรอิสระนั้นๆ ความพยายามในการเอาผิด หรือตรวจสอบ กกต. จึงตกอยู่ที่ศาลรัฐธรรมนูญ

ศาลรัฐธรรมนูญกับการตรวจสอบอำนาจของ กกต.

คำถามสำคัญที่สุดในการตรวจสอบ กกต. คือ กฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันให้ช่องทางในการร้องเรียนหรือส่งเรื่องอย่างไรได้บ้าง ซึ่งนอกจากบทบัญญัติที่รัฐธรรมนูญตราขึ้นโดยชัดเจนแล้ว ก็ยังมี ‘ช่องทางธรรมชาติ’ ที่ผู้ร้องบางคนได้พยายามดั้นด้นหาด้วยตัวเอง ซึ่งประสบความสำเร็จแตกต่างกันไป ที่ผ่านมา มีความพยายามส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยใน 4 ประเด็นดังนี้

(1) ข้อสงสัยเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของตนเอง

เริ่มแรก ในรัฐธรรมนูญ 2540 หากองค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ ให้องค์กรนั้น หรือประธานรัฐสภาส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ต่อมา ในรัฐธรรมนูญ 2550 ได้กำหนดให้ชัดเจนขึ้นไปอีกว่า ต้องเป็นกรณีความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ไม่ใช่ศาล ตั้งแต่สององค์กรขึ้นไป ซึ่งสอดคล้องกับหลักการที่ว่า ศาลเป็นองค์กรวินิจฉัยข้อพิพาท ไม่ใช่ที่ปรึกษากฎหมาย จึงต้องมีการขัดแย้งกันระหว่างสองฝ่ายขึ้นไปก่อนจึงจะเสนอเรื่องไปยังศาลได้ แต่ทั้งนี้ ในความเป็นจริง มีบางครั้งที่ศาลรัฐธรรมนูญรับคำร้องที่ไม่มีคู่กรณีไว้วินิจฉัยเช่นกัน

คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 3/2541 เป็นกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งขัดแย้งกับศาลแพ่ง ซึ่งมีหมายห้ามประธาน กกต. ในฐานะนายทะเบียนพรรคการเมืองจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงการเป็นกรรมการบริหารพรรคประชากรไทยของนายวัฒนา กับคณะ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าเป็นปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่อยู่ในอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการการเลือกตั้ง การที่ศาลแพ่งมีคำสั่งห้ามประธานกรรมการการเลือกตั้ง ในฐานะนายทะเบียนพรรคการเมืองจดทะเบียนเปลี่ยนแปลงการเป็นกรรมการบริหารของพรรคประชากรไทย จึงเป็นคำสั่งที่ไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

คำวินิจฉัยที่ 6/2543 เป็นกรณีที่ กกต. เกิดปัญหาในการตีความอำนาจตนเอง ว่าบุคคลใดบ้างที่ไม่อยู่ในข่าย หรือได้รับยกเว้นมิต้องแจ้งเหตุอันควรที่ทำให้ไม่อาจไปเลือกตั้งได้ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญรับพิจารณาทั้งที่ไม่ปรากฏว่าเป็นความขัดแย้งระหว่างสององค์กร และวินิจฉัยว่า บทบัญญัติที่ระบุให้บุคคลที่ไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งย่อมเสียสิทธิทางการเมืองนั้น ไม่ใช้กับพระมหากษัตริย์ พระราชินี พระรัชทายาท และพระบรมราชวงศ์

อย่างไรก็ดี ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยที่ 13/2543 ซึ่งเห็นว่า การใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งในการสืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริง และวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541 เป็นการใช้อำนาจดังเช่นฝ่ายตุลาการ ศาลจังหวัดหรือศาลแพ่งอาจวินิจฉัยอำนาจของผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งในการสั่งรับหรือไม่รับสมัครก็ได้ ไม่เป็นการก้าวล่วงการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้ง

ในความเห็นของผู้เขียน คำวินิจฉัยนี้ไม่น่าจะถูกต้อง เนื่องจากอำนาจวินิจฉัยดังกล่าวเป็นอำนาจของ กกต. โดยตรง จึงไม่อาจถือเป็นบรรทัดฐานได้ ดังจะเห็นได้จากคำวินิจฉัยที่ 52/2546 ซึ่งคณะกรรมการการเลือกตั้งขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยกรณีศาลปกครองเห็นว่าตนมีอำนาจตรวจสอบอำนาจหน้าที่ของ กกต. ในการวินิจฉัยเกี่ยวกับการจัดการการเลือกตั้ง ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า การปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้ง โดยการออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการนับคะแนน เป็นการปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้มีคณะกรรมการนับคะแนน เพื่อนำไปสู่การวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ เพื่อนำไปสู่การสืบสวนสอบสวนและการประกาศผลการเลือกตั้ง จึงเป็นการใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่เป็นการใช้อำนาจทางบริหารหรือทางปกครองแต่อย่างใด การใช้อำนาจหน้าที่ของ กกต. เกี่ยวกับการสืบสวนสอบสวนเพื่อหาข้อเท็จจริงและวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้นตามกฎหมายถือเป็นที่ยุติ

คำวินิจฉัยสำคัญที่เกี่ยวข้องกับวิกฤตการเมืองไทย คือ คำวินิจฉัยที่ 2/2557 กกต. หารือกรณีความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของ กกต. และคณะรัฐมนตรีในการกำหนดวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่เป็นการเลือกตั้งทั่วไป กรณีพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2556 มาตรา 4 บัญญัติให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในวันอาทิตย์ที่ 2 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2557 จึงได้มีประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้งฯ กำหนดวันที่พรรคการเมืองจะยื่นบัญชีรายชื่อผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อและแบบแบ่งเขต

ในช่วงระยะเวลาดังกล่าว ปรากฏว่ามีกลุ่มผู้ชุมนุมมาปิดล้อมสถานที่รับสมัครเลือกตั้งและมีการกระทบกระทั่งกับเจ้าหน้าที่ตำรวจที่ดูแลความปลอดภัยจนมีผู้เสียชีวิตและผู้บาดเจ็บ หากมีการจัดการเลือกตั้งต่อไปอาจก่อให้เกิดเหตุการณ์ความรุนแรงได้ อีกทั้งภายหลังการเปิดรับสมัครเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง กกต. ได้รับแจ้งว่ามีการขัดขวางการสมัครรับเลือกตั้ง ส่งผลให้ในหลายเขตเลือกตั้งมีผู้สมัครเพียงคนเดียว และมีหลายเขตที่ไม่มีผู้สมัคร จึงได้มีหนังสือกราบเรียนนายกรัฐมนตรี ว่าควรเสนอพระราชกฤษฎีกากำหนดวันเลือกตั้งขึ้นใหม่ เพื่อให้โอกาสพรรคการเมืองได้หารือร่วมกันและได้ข้อยุติในการเลือกตั้งที่เป็นไปด้วยความสงบเรียบร้อย

หลังนายกรัฐมนตรีได้รับหนังสือแล้วก็มิได้ดำเนินการต่อไป แต่ได้แสดงความเห็นผ่านสื่อสาธารณะ ยืนยันว่าการกำหนดวันเลือกตั้งขึ้นใหม่ไม่สามารถกระทำได้ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า วันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไปตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร สามารถกำหนดขึ้นใหม่ได้และการกำหนดวันเลือกตั้งเป็นอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบร่วมกันของนายกรัฐมนตรีและประธาน กกต.

จุดที่น่าสังเกตคือ ศาลรัฐธรรมนูญระบุว่าเป็นอำนาจร่วมกันของสององค์กร แต่ไม่จำเป็น “ต้อง” กำหนดวันใหม่ จึงเป็นดุลพินิจร่วมกัน แต่หากมีปัญหาเกิดขึ้น ศาลรัฐธรรมนูญในคำวินิจฉัยด้านล่างได้อ้างอำนาจดังกล่าวเพื่อประกาศให้การเลือกตั้งไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ

คำวินิจฉัยที่ 2/2566 กกต. ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) กรณี กกต. กำหนดจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้งที่แต่ละจังหวัดจะพึงมี และจำนวนเขตเลือกตั้งของแต่ละจังหวัดให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 86 (1) และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2561 มาตรา 26 (1) ปรากฏว่ารองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีบางคนในคณะรัฐบาล สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรบางคน และบุคคลสาธารณะที่เป็นที่รู้จักในสังคมโต้แย้งว่า การกำหนดจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่แต่ละจังหวัดจะพึงมีและการแบ่งเขตเลือกตั้ง ให้ใช้จำนวนราษฎรทั้งประเทศตามหลักฐานการทะเบียนราษฎรที่ประกาศในปีสุดท้ายก่อนปีที่มีการเลือกตั้งนั้น หมายความถึงจำนวนราษฎรผู้มีสัญชาติไทยเท่านั้น ไม่หมายความรวมถึงราษฎรที่เป็นคนต่างด้าวด้วย ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า คำว่า “ราษฎร” ไม่รวมถึงผู้ไม่ได้สัญชาติไทย แต่ให้คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญมีผลไปข้างหน้า ไม่มีผลย้อนหลังไปถึงการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ผ่านมา

สุดท้าย ในคำวินิจฉัยที่ 14/2566 กกต. ได้ร้องขอต่อศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยกรณีความเป็นที่สุดของอำนาจตนเองในการจัดการเลือกตั้งท้องถิ่นในการวินิจฉัยสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง การสั่งนับคะแนนใหม่หรือสั่งให้ออกเสียงใหม่ และการใช้อำนาจแบ่งเขตเลือกตั้ง ซึ่ง กกต. เห็นว่า อำนาจของตนในการวินิจฉัยสั่งการในกรณีเหล่านี้เป็นที่สุด แต่มีผู้เห็นว่า สามารถอุทธรณ์ต่อศาลยุติธรรมให้เข้ามาตรวจสอบได้ ไม่เป็นที่สุด

ในเรื่องนี้ ศาลรัฐธรรมนูญได้พยายามวางบรรทัดฐานแนวทางการตรวจสอบอำนาจองค์กรอิสระโดยวินิจฉัยว่า ผู้ร้องเป็นองค์กรอิสระที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีหน้าที่และอำนาจจัดการเลือกตั้งให้สำเร็จตามกรอบเวลา จึงมีอำนาจวินิจฉัยที่เป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญอันเป็นที่สุด แต่การใช้อำนาจที่อาจส่งผลกระทบต่อสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคล ต้องให้องค์กรตุลาการเป็นผู้วินิจฉัย ดังนั้น หากรัฐธรรมนูญบัญญัติหน้าที่และอำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง หรือกรณีที่มิได้บัญญัติไว้ชัดแจ้ง แต่กำหนดรายละเอียดหรือเนื้อหาไว้ว่าเป็นอำนาจเพื่อให้กระทำการในเรื่องใดและต้องใช้อำนาจอย่างไร การใช้อำนาจนั้นย่อมเป็นที่สุด เว้นแต่การใช้อำนาจนั้นเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลและรัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุให้เป็นที่สุด การใช้อำนาจนั้นก็ไม่เป็นที่สุด

การใช้อำนาจวินิจฉัยสิทธิสมัครรับเลือกตั้งและการแบ่งเขตเลือกตั้งถูกกำหนดโดยรัฐธรรมนูญแต่ไม่มีรายละเอียด ประกอบกับการใช้อำนาจดังกล่าวเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ จึงไม่เป็นที่สุด ส่วนการสั่งให้นับคะแนนใหม่หรือออกเสียงใหม่ ไม่เป็นการตัดสิทธิผู้สมัครแม้จะส่งผลต่อผู้สมัครอยู่บ้าง ประกอบกับการเลือกตั้งจำเป็นต้องดำเนินการอย่างรวดเร็วตามกรอบเวลา การใช้อำนาจของผู้ร้องกรณีนี้จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่และใช้อำนาจอันเป็นที่สุดตามรัฐธรรมนูญ

(2) ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎระเบียบ

นอกจากกรณีที่ กกต. มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของตนกับองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญแล้ว ผู้ตรวจการแผ่นดินสามารถส่งคำร้องเป็นยังศาลรัฐธรรมนูญได้ หากพบว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายของหน่วยงานของรัฐมีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ดี ในอดีต บทบัญญัติแห่งกฎหมายไม่ได้ระบุชัดเจนว่าผู้ตรวจการแผ่นดิน หรือผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา (ชื่อเดิมในรัฐธรรมนูญ 2540) สามารถตรวจสอบ กกต. ได้ ช่องทางนี้นำไปสู่วิกฤตการเมืองจนนำไปสู่การแก้ไขเพื่อให้ขอบเขตอำนาจของผู้ตรวจการแผ่นดินในเรื่องนี้ชัดเจนขึ้น

ปัญหาของช่องทางนี้เริ่มจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 24/2543 กกต. ออกระเบียบว่าด้วยการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ก่อนการประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา (ฉบับที่ 2) ที่กำหนดว่า ถ้าไม่ประกาศผลคะแนนการเลือกตั้งของผู้สมัครรายใดเกิน 1 ครั้ง กกต. อาจวินิจฉัยให้ถือว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งผู้นั้นมิได้เป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งใหม่อีก และ กกต. อาศัยระเบียบดังกล่าวสั่งให้นางพรทิพย์ ผู้สมัคร สว. จังหวัดอุดรธานี ไม่เป็นผู้รับสมัคร แต่เมื่อนางพรทิพย์เห็นว่าระเบียบดังกล่าวน่าจะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ จึงได้ยื่นเรื่องต่อผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา

ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเห็นว่า ระเบียบที่ กกต. ออก เป็นการอาศัยอำนาจตามมาตรา 10 (7) ของ พ.ร.ป. ว่าด้วยการเลือกตั้งฯ จึงมีลักษณะเป็นกฎ แต่เนื่องจากกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีของศาลปกครองนั้นนิยามคำว่ากฎไม่รวมไปถึงกฎที่ตราขึ้นโดยองค์กรอิสระ ประกอบกับความไม่ชัดเจนของรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญจึงตีความว่า ตนมีเขตอำนาจตัดสินในกรณีดังกล่าว ในส่วนของเนื้อความแห่งคดี เห็นว่าการออกระเบียบดังกล่าวเป็นการออกหลักเกณฑ์ที่เกินไปกว่ามาตรา 10 (7) ให้อำนาจไว้ และยังมีลักษณะเป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 126 การเพิ่มลักษณะต้องห้ามของผู้สมัครรับเลือกตั้งด้วย จึงมิอาจกระทำได้

แต่ที่สำคัญที่สุด คือ คำวินิจฉัยที่ 9/2549 ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรวันที่ 2 เมษายน 2549 มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ ด้วยเหตุที่ว่ากรณีการดำเนินการของ กกต. มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในเรื่อง 1) การกำหนดระยะเวลาวันเลือกตั้งโดยไม่เหมาะสมและไม่เที่ยงธรรม 2) การจัดคูหาเลือกตั้งที่ให้ผู้ลงคะแนนหันหลังให้คณะกรรมการประจำหน่วย ทำให้ไม่เป็นการลงคะแนนโดยลับ 3) พรรคการเมืองขนาดใหญ่ว่าจ้างให้ผู้สมัครจากพรรคการเมืองขนาดเล็กส่งผู้สมัครเข้าแข่งขันตามที่พรรคการเมืองขนาดใหญ่กำหนด และ 4) การวินิจฉัยข้อปัญหาโต้แย้งเกี่ยวกับการเลือกตั้ง ตลอดจนการพิจารณาประกาศและรับรองผลการเลือกตั้งเป็นไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ประเด็นสำคัญ คือ ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภามีอำนาจยื่นเรื่องดังกล่าวหรือไม่ พบว่า ศาลรัฐธรรมนูญได้ตีความมาตรา 198 แห่งรัฐธรรมนูญ 2540 ในกรณีที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเห็นว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ หรือการกระทำใดของบุคคลใด มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองเพื่อพิจารณาวินิจฉัยแล้วแต่กรณี จะเห็นว่า ในมาตราเดียวกัน ระบุทั้งกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ และกฎลำดับรองของฝ่ายบริหารรวมกันอยู่ ซึ่งโดยทั่วไปแล้ว กฎหมายอยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ส่วนกฎลำดับรอง ซึ่งตราขึ้นโดยฝ่ายปกครองหรือฝ่ายบริหารนั้น อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง แต่กลับเขียนรวมไว้ด้วยกันโดยกำหนดเพียงแค่ว่า “แล้วแต่กรณี” ในตอนท้ายที่สุด ศาลรัฐธรรมนูญจึงตีความว่า รัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุชัดเจนว่าให้องค์กรใดมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพระราชกฤษฎีกายุบสภาและกำหนดวันเลือกตั้ง และระเบียบของ กกต. ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ไม่ใช่ฝ่ายปกครอง

ในส่วนของพระราชกฤษฎีกายุบสภาฯ นั้น แม้การกำหนดวันเลือกตั้งจะเป็นการกำหนดโดยรัฐบาล แต่ก็เกี่ยวพันกับการจัดการเลือกตั้งซึ่งรัฐบาลต้องประสานกับ กกต. ดังนั้น กกต. มีส่วนเกี่ยวข้องกับการตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาฯ นี้ด้วย จะเห็นว่า โดยทั่วไป พระราชกฤษฎีกาควรมีสถานะเป็นกฎ ในเขตอำนาจศาลปกครอง แต่ศาลรัฐธรรมนูญรวบรัดว่า หากกฎดังกล่าวไม่ได้ตราโดยฝ่ายปกครอง ย่อมไม่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองแล้วก็ต้องอยู่ในเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ และเห็นว่า กกต. ถูกตรวจสอบได้เนื่องจากเกี่ยวข้องใกล้ชิดกับการจัดการเลือกตั้ง

ในส่วนการจัดคูหาหันออกนอกหน่วยนั้น เป็นมติร่วมกันของ กกต. เช่นเดียวกับข้างต้น จึงมีสถานะเป็นกฎ ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ เช่นเดียวกันกับมติ สั่งการ ประกาศ และคำสั่งเรื่องเกี่ยวกับการสืบสวน การรับรองผล ทั้งหลาย เป็นกฎทั้งสิ้น

จากนั้น จึงวินิจฉัยว่า การกำหนดวันเลือกตั้งตามพระราชกฤษฎีกายุบสภาฯ ตลอดจนมติการจัดคูหานั้น ส่งผลให้การเลือกตั้งไม่เที่ยงธรรม ไม่เป็นไปตามการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง จึงเป็นการเลือกตั้งที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ให้เพิกถอนการเลือกตั้งรวมถึงผลของการเลือกตั้งครั้งดังกล่าว และให้องค์กรที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ดำเนินการเพื่อกำหนดวันเลือกตั้งใหม่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญต่อไป

คำวินิจฉัยนี้ถูกวิจารณ์ว่าเป็นการขยายอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบองค์กรอิสระ ซึ่งขัดกับการแบ่งแยกอำนาจ และแทรกแซงกระบวนการประชาธิปไตยที่สำคัญ รัฐธรรมนูญ 2550 พยายามขจัดความคลุมเครือนี้ โดยการบัญญัติแยกกรณี บทบัญญัติแห่งกฎหมายมีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ให้เสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ ส่วนกรณี กฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใดให้เสนอเรื่องต่อศาลปกครอง ซึ่งเป็นไปตามหลักการที่ถูกต้องในเรื่องเขตอำนาจศาลทั้งสองแห่ง

อย่างไรก็ดี ในคำวินิจฉัยที่ 5/2557 ศาลรัฐธรรมนูญรับพิจารณาคำร้องของผู้ตรวจการแผ่นดินที่ร้องว่า  กรณีการดำเนินงานของ กกต. ที่ได้มีการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ในเรื่อง 1) มิได้กระทำเป็นวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักร 2) การสมัครรับเลือกตั้งมิได้เป็นไปโดยเที่ยงธรรมและขัดต่อหลักความเสมอภาค 3) มีการนับคะแนนเลือกตั้งโดยเปิดเผย ในขณะที่ยังจัดการเลือกตั้งได้ไม่ครบทั่วราชอาณาจักร 4) การนับคะแนนเลือกตั้งเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2557 ทำให้บัตรลงคะแนนเลือกตั้งล่วงหน้าที่เลื่อนออกไปในวันที่ 20 และ 27 เมษายน 2557 เป็นอันไร้ผล เนื่องจากบัตรดังกล่าวจะกลายเป็นบัตรเสีย และ 5) คณะกรรมการการเลือกตั้งละเลยไม่สั่งห้ามมิให้มีการใช้อำนาจรัฐที่ก่อให้เกิดความได้เปรียบของผู้สมัครรับเลือกตั้งของพรรคการเมืองที่เป็นรัฐบาล และมีสมาชิกดำรงตำแหน่งอยู่ในคณะรัฐมนตรี

ศาลเห็นว่าคำว่า “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” ในกรณีผู้ตรวจการแผ่นดินนั้นมีความหมายกว้างกว่ากรณีที่ศาลอื่นขอให้วินิจฉัยบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ใช้บังคับในคดี พระราชกฤษฎีกายุบสภาฯ นั้นไม่ใช่พระราชกฤษฎีกาในความหมายทั่วไป คือ กฎลำดับรองที่ฝ่ายบริหารเป็นผู้ตรา และอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง แต่เป็นพระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายเฉพาะที่มีลักษณะพิเศษ จึงตีความว่าเป็น “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” รับไว้วินิจฉัยได้

ในส่วนของเนื้อหาคดีนั้น ศาลรัฐธรรมนูญอ้างความไม่เรียบร้อยในการจัดการเลือกตั้ง จนไม่สามารถจัดการเลือกตั้งพร้อมกันทั้งประเทศในวันเดียวกันได้ จนต้องกำหนดให้มีวันเลือกตั้งที่สองสำหรับ 28 เขตที่ยังไม่มีการลงคะแนน ซึ่งศาลเห็นว่ามูลเหตุของปัญหาคือพระราชกฤษฎีกายุบสภาฯ ซึ่งกำหนดวันเลือกตั้งในช่วงเวลาที่มีความขัดแย้งแตกแยกรุนแรงภายในชาติโดยไม่ฟังคำทักท้วงหรือร้องขอให้เลื่อนการเลือกตั้ง ถือได้ว่าในวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2557 มิได้เป็นวันที่มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการเลือกตั้งทั่วไปวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักร จึงเป็นการเลือกตั้งที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เป็นผลให้พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2556 เฉพาะในส่วนที่กําหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2557 มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

เมื่อเทียบกับคำวินิจฉัยที่ 6/2562 ซึ่งเป็นกรณีที่ กกต. ใช้สูตรคำนวณ สส. ระบบบัญชีรายชื่อที่ตัดที่นั่งพรรคใหญ่เพื่อไปเติมให้พรรคเล็กจนเกิดการร้องเรียนว่าทำให้พรรคที่ชนะมากที่สุดเสียเปรียบ และเกิด สส. ปัดเศษ ผู้ตรวจการแผ่นดินเสนอเรื่องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 231 (1) ว่า พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2561 มาตรา 128 มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา 91 หรือไม่ กรณีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2561 มาตรา 128 วรรคหนึ่ง ได้เพิ่มหลักเกณฑ์การคำนวณหาจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อใน (2) (3) (4) (6) (7) เป็นเหตุให้การคำนวณหาจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อได้ผลลัพธ์ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 91 นั้น

ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 91 วางหลักการคำนวณจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อไว้ ส่วนพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2561 มาตรา 128 แม้จะมีการบัญญัติรายละเอียดเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญ มาตรา 91 แต่ก็เป็นเพียงการกำหนดรายละเอียดหลักเกณฑ์และวิธีการคำนวณ และการคิดอัตราส่วนเพื่อให้ได้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อครบจำนวนตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด โดยกำหนดวิธีการคิดคำนวณในกรณีที่ไม่สามารถจัดสรรให้ครบ 150 คน ดังปรากฏรายละเอียดตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2561 มาตรา 128 วรรคหนึ่ง (2) (3) (4) (5) (6) และ (7) ซึ่งเป็นไปตามหลักการและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแล้ว จึงวินิจฉัยว่าพ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2561 มาตรา 128 ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 91 จึงไม่มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

(3) การละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชน 

รัฐธรรมนูญเริ่มอนุญาตให้ประชาชนผู้ถูกละเมิดสิทธิสามารถร้องโดยตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญได้ในปี 2550 โดยบัญญัติว่า บุคคลผู้ถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ สามารถยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญได้ แต่ทั้งนี้ต้องเป็นกรณีที่ไม่อาจใช้สิทธิโดยวิธีการอื่นได้อีกแล้ว

จะเห็นว่ามีสองเงื่อนไขในการฟ้องคดี คือ หนึ่ง เฉพาะกรณีถูกละเมิดสิทธิตามรัฐธรรมนูญเท่านั้น ไม่รวมถึงกรณีต้องการให้ตีความรัฐธรรมนูญในกรณีอื่น และสอง ต้องเป็นกรณีที่ไม่อาจใช้การเยียวยาด้วยหนทางอื่นได้แล้วจึงมาฟ้องศาลรัฐธรรมนูญเป็นกรณีสุดท้าย หลักการนี้ถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 ต่อมาด้วย

ช่องทางการให้ประชาชนฟ้องตรงนั้นเปิดโอกาสให้ประชาชนจำนวนมากร้องเรียนการทำงานของ กกต. อย่างไรก็ดี ศาลรัฐธรรมนูญได้จำหน่ายคำร้องทั้งหมดไป

คำสั่งศาลรัฐธรรมนูญที่ 10/2551 นายศุภชัย ทรัพย์กุญชร ร้องเรียน กกต. จัดการเลือกตั้งท้องถิ่นขัดรัฐธรรมนูญเนื่องจากไม่เป็นความลับ จัดสถานที่เลือกตั้งอยู่ในอาคารซึ่งเป็นที่ลับตา เอื้อประโยชน์ให้กับผู้ที่มีส่วนได้รับการเลือกตั้ง และละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยปล่อยให้มีการปิดประกาศแผ่นป้ายหาเสียงเลือกตั้งซึ่งขัดต่อกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่น แต่ผู้ร้องไม่ได้โต้แย้งว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ จึงไม่เข้าเกณฑ์ที่จะพิจารณาวินิจฉัยได้ จึงมีคำสั่งไม่รับคำร้อง

คำสั่งที่ 11/2551 นายวรัญชัย โชคชนะ ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดกรณีที่ กกต. มีมติห้ามไม่ให้อดีตกรรมการบริหารพรรคไทยรักไทย จำนวน 111 คน ที่ถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งในคดียุบพรรคดำเนินกิจกรรมทางการเมือง โดยเห็นว่ากรณีดังกล่าวได้สร้างความเคลือบแคลงสงสัยและสับสนในวงการเมืองว่ามีความชอบธรรมถูกต้องหรือไม่ เป็นการละเมิดสิทธิเสรีภาพอันควรมีในรัฐธรรมนูญหรือไม่ ศาลเห็นว่า ผู้ร้องมิใช่บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้ ทั้งมิได้โต้แย้งว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดที่อ้างว่าละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพดังกล่าวขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตราใด กรณีตามคําร้องจึงไม่เข้าเกณฑ์ที่ศาลรัฐธรรมนูญจะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ จึงมีคำสั่งไม่รับคำร้อง

คำสั่งที่ 42/2555 นายศรีสุข รุ่งวิสัย อ้างว่า กกต. เพิกถอนสิทธิเลือกตั้งเป็นเวลา 5 ปี เนื่องจากไม่ได้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งท้องถิ่น และเพิกถอนการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาในส่วนของผู้ร้อง และให้มีการสรรหาใหม่ ผลการพิจารณา ประเด็นตามคำร้องเป็นการขอให้วินิจฉัยเกี่ยวกับการกระทำตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งมิได้โต้แย้งว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดละเมิดสิทธิและเสรีภาพของผู้ร้องเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ จึงไม่รับคำร้อง

คำสั่งที่ 35/2557 นายไทกร พลสุวรรณ และนายเศวต ทินกูล ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ว่า กกต. และนายกรัฐมนตรีกระทำการขัดหรือแย้งต่อบทบัญญัติที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้หรือไม่ จากกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งไม่สามารถจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปได้พร้อมกันทั่วประเทศ จำนวน 28 เขตเลือกตั้งได้ และจะขอกำหนดวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นใหม่ แต่นายกรัฐมนตรียังคงยืนยันให้มีการเลือกตั้งในวันอาทิตย์ที่ 2 กุมภาพันธ์ 2557 โดยทราบดีว่าไม่สามารถจัดให้มีการเลือกตั้งได้ครบทุกเขตเลือกตั้ง ส่งผลให้ไม่สามารถเรียกประชุมรัฐสภาครั้งแรกได้ภายในสามสิบวันนับแต่วันเลือกตั้ง เนื่องจาก คำร้องเป็นเพียงกรณีโต้แย้งการกระทำของ กกต. และนายกรัฐมนตรี มิใช่เป็นกรณีที่ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพของผู้ร้องตามที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญมาตราใด จึงมีคำสั่งไม่รับคำร้อง

คำสั่งที่ 14/2560 นายธีระ เจียบุญหยก อ้างว่าการเลือกตั้งที่ผ่านมาทุกครั้ง กกต. ไม่เคยอนุญาตให้พรรคการเมืองที่รวมตัวกันใช้หมายเลขผู้สมัครร่วมกันเพื่อสมัครสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจนครบ 500 คน ทั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งและแบบบัญชีรายชื่อ เป็นเหตุให้พรรคการเมืองขนาดเล็กจะต้องเลิกพรรคการเมืองไป จึงมีข้อเสนอให้พรรคการเมืองที่ลงสมัครรับเลือกตั้งใช้หมายเลขเดียวกันเพื่อสมัครสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้ครบ 500 คน โดยจะต้องมีผู้สมัครทั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งและแบบบัญชีรายชื่อ นอกจากนี้ยังเสนอให้พรรคการเมืองที่ลงสมัครรับเลือกตั้ง ต้องเสนอโครงการแก้ไขปัญหาหนี้สินของประเทศอย่างน้อยหนึ่งโครงการ และให้หาเสียงได้ในสื่อโทรทัศน์ของรัฐเท่านั้น โดยให้แต่ละพรรคการเมืองมีป้ายหาเสียงได้หนึ่งป้ายต่อหนึ่งเขตเลือกตั้ง และห้ามมีรถโฆษณา อีกทั้งเสนอให้ยกเลิกผู้อำนวยการการเลือกตั้งจังหวัด โดยใช้ผู้ตรวจการเลือกตั้งแทน พร้อมกับเสนอไม่ให้มีการเลือกตั้งล่วงหน้า โดยให้จัดการเลือกตั้งผ่านเทคโนโลยี Smart card ร่วมกับ Voting Machines และ CCTV โดยใช้ระบบเครือข่ายธนาคารช่วยดำเนินการเลือกตั้งทั่วโลก

ผลการพิจารณา เนื้อหาของคำร้องอ่านพอเข้าใจได้เพียงว่าผู้ร้องขอให้ กกต. จัดการเลือกตั้งด้วยวิธีการต่าง ๆ ตามความคิดเห็นของผู้ร้องเท่านั้น ไม่มีการกระทำใดที่เป็นการละเมิดต่อสิทธิหรือเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของผู้ร้อง กรณีจึงไม่ต้องด้วยหลักเกณฑ์ที่ศาลรัฐธรรมนูญจะรับไว้วินิจฉัยได้ จึงมีคำสั่งไม่รับคำร้องไว้พิจารณาวินิจฉัย

คำสั่งที่ 45/2560 นายธีระ เจียบุญหยก ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ว่าการกระทำของกกต. ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ผู้ร้องกล่าวอ้างว่าการที่ กกต. อนุญาตให้พรรคการเมืองส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้งและแบบบัญชีรายชื่อไม่ครบทุกเขตเลือกตั้งได้นั้น ส่งผลให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบในการเลือกตั้ง และทำให้พรรคการเมืองบางพรรคเป็นเจ้าของพื้นที่เลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง อันเป็นเหตุให้เกิดความแตกแยก ผู้ร้องมีความเห็นว่าพรรคการเมืองทุกพรรคจะต้องส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้งครบทุกเขตเลือกตั้ง เพื่อให้การใช้สิทธิเลือกตั้งของประชาชนมีความเท่าเทียมกันทั้งประเทศ และกลุ่มพรรคการเมืองต้องมีสิทธิรวมกันชั่วคราวเพื่อส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจนครบ 500 คน และมีสิทธิใช้หมายเลขสมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งในแบบแบ่งเขตเลือกตั้งและแบบบัญชีรายชื่อหมายเลขเดียวกัน

ผลการพิจารณา ข้อเท็จจริงตามคำร้อง ไม่ปรากฏว่าผู้ร้องถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญอันเนื่องมาจากการกระทำใด ผู้ร้องขอให้ กกต. จัดการเลือกตั้งด้วยวิธีการต่างๆ และดำเนินการบางประการตามความคิดเห็นเท่านั้น กรณีจึงไม่ต้องด้วยหลักเกณฑ์ที่ศาลรัฐธรรมนูญจะรับไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ จึงมีคำสั่งไม่รับคำร้อง

คดีล่าสุดที่ประชาชนใช้สิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ คือ กรณีคณะกรรมการการเลือกตั้ง เลขาธิการคณะกรรมการการเลือกตั้ง และสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง ดำเนินการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไป เมื่อวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2569 โดยกำหนดรูปแบบและจัดพิมพ์บัตรเลือกตั้งที่มีการใช้รหัสแท่ง (Barcode) และรหัสคิวอาร์ (QR Code) ซึ่งน่าเชื่อได้ว่าสามารถสืบทราบและตรวจสอบตัวตนผู้ลงคะแนนรวมถึงผลการลงคะแนนได้ ทำให้การออกเสียงลงคะแนนมิได้เป็นไปโดยลับ เป็นการกระทำที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ แต่ปัจจุบัน ตามกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญ ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นผู้ร้อง ในกรณีนี้มีผู้ยื่นคำร้องเข้ามาอย่างน้อย 22 คำร้อง ตุลาการเสียงข้างมาก 6 คน เห็นว่า ข้อเท็จจริงอันเป็นมูลเหตุแห่งคดีนี้ เกี่ยวกับการดำเนินการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เกิดขึ้นทั่วประเทศ มีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการดำเนินการจัดการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้ง มีคำสั่งรับคำร้องไว้พิจารณาวินิจฉัย ทั้งนี้ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเสียงข้างน้อย จำนวน 3 คน เห็นว่าไม่เป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญ แต่เป็นการใช้อำนาจตาม พ.ร.ป. คณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. 2560 และ พ.ร.ป. การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2561 โดยล่าสุดคดียังดำเนินถึงขั้นการนัดไต่สวนพยานบุคคลในเดือนสิงหาคม

(4) ความพยายามล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

ตั้งแต่ปี 2549 เป็นต้นมา มีการใช้ข้อหา “ล้มล้างการปกครองฯ” กันอย่างกว้างขวางเพื่อเป็นช่องทางพิเศษเพื่อยื่นเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ[9] แม้ว่าในกรณีคดีที่โดยทั่วไปแล้วไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาล คดีนี้ นายณฐพร โตประยูร ยื่นคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย กรณีคณะกรรมการการเลือกตั้งและเลขาธิการคณะกรรมการการเลือกตั้งจัดการเลือกสมาชิกวุฒิสภาไม่เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรมตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ความช่วยเหลือ สนับสนุน และเอื้อประโยชน์ให้พรรคภูมิใจไทย กรรมการบริหารพรรคภูมิใจไทย สมาชิกวุฒิสภา รายชื่อปรากฏตามสำนวนการสอบสวนของคณะกรรมการการเลือกตั้ง นายเนวิน ชิดชอบ นางกรุณา ชิดชอบ นายทองเจือ ชาติกิจเจริญ กับพวก นายศุภชัย โพธิ์สุ นางสาววาริน ชิณวงศ์ นายสมเจตน์ ลิมปะพันธุ์ และนายสุบิน ศักดา ร่วมกันกระทำการโดยทุจริตในกระบวนการเลือกสมาชิกวุฒิสภา การกระทำของผู้ถูกร้องมีความเชื่อมโยงกันและร่วมกันทำเป็นขบวนการ อันเป็นการกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ และหากยังคงใช้อำนาจดังกล่าวต่อไปจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงและเป็นภยันตรายต่อการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันเป็นการกระทำเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ปัจจุบัน คดีนี้ยังอยู่ในชั้นการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญว่าจะรับคำร้องไว้พิจารณาวินิจฉัยหรือไม่

หนทางยาวไกลสู่การตรวจสอบ กกต.

แม้ว่าปัญหาการขาดความรับผิดขององค์กรอิสระจะถูกระบุว่าเป็นส่วนหนึ่งของสาเหตุที่ทำให้การเมืองไทยวิกฤตและประชาธิปไตยถดถอย ปัญหานี้ไม่เคยถูกขบคิดแก้ไขอย่างเป็นรูปธรรมในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งสองครั้ง (2550 และ 2560) ที่ผ่านมา จนถึงปัจจุบันนี้ บรรทัดฐานการตรวจสอบการใช้อำนาจของ กกต. ก็ยังคงสับสนวุ่นวาย

(1) ความเป็นที่สุดของอำนาจ กกต.

หนึ่งในเงื่อนไขของความเป็นอิสระคือ อิสระจากการตรวจสอบโดยองค์กรอื่น การใช้อำนาจที่เป็นที่สุดในตัวเองได้เป็นเครื่องหมายของความเป็นอิสระ ดังนั้น คำถามสำคัญคือ การใช้อำนาจของ กกต. นั้นถูกตรวจสอบได้หรือไม่ หากถูกตรวจสอบไม่ได้ก็ย่อมหมายความว่าอำนาจนั้นเป็นที่สุดในตัวเอง องค์กรใดหากมีอำนาจเป็นที่สุดในตัวเองเยอะ ก็ย่อมมีอำนาจมาก ตรงกันข้าม หากการใช้อำนาจนั้นถูกตรวจสอบได้มาก ก็ย่อมมีอิสระน้อยลง

ที่ผ่านมา เมื่อพูดถึงองค์กรอิสระ เรามักนึกถึงองค์กรที่เป็นอิสระจากการตรวจสอบใดๆ จนมีอำนาจเป็นล้นพ้น แต่ศาลรัฐธรรมนูญได้วางบรรทัดฐานในคำวินิจฉัยที่ 14/2566 ว่า การใช้อำนาจของ กกต. ย่อมเป็นที่สุด หากอำนาจหน้าที่นั้นถูกระบุไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดแจ้ง แต่ถ้าการใช้อำนาจนั้นเข้าสองเงื่อนไข คือ หนึ่ง กระทบสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของบุคคล และ สอง รัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุให้เป็นที่สุด การใช้อำนาจนั้นก็ไม่เป็นที่สุด ศาลยุติธรรมสามารถตรวจสอบได้

คำวินิจฉัยดังกล่าวค่อนข้างใหม่ ส่วนอำนาจใดเป็นที่สุดหรือไม่เป็นที่สุดบ้าง ปัจจุบันนี้เห็นว่าการแบ่งเขตเลือกตั้ง และการวินิจฉัยสิทธิสมัครรับเลือกตั้งในการเลือกตั้งระดับท้องถิ่นนั้น ไม่เป็นที่สุด แต่การสั่งนับคะแนนใหม่ถือเป็นที่สุด อย่างไรก็ดี คำวินิจฉัยนี้ เป็นการวินิจฉัยตามอำนาจของกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งท้องถิ่น คงยังต้องดูต่อว่าในศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยถึงอำนาจประการอื่นๆ อีก ไม่ว่าจะเป็นอำนาจในการคำนวณคะแนน คำนวณเก้าอี้ สส. ของแต่ละพรรค หรือการวินิจฉัยว่าให้จัดการเลือกตั้งล่วงหน้าได้หรือไม่ หรือกฎระเบียบในกรณีของการคัดเลือก สว. หรือกฎระเบียบใดๆ ในการเข้าชื่อของประชาชน หรือการจัดประชามติเป็นต้น  

(2) ช่องทางการตรวจสอบ กกต.

ช่องทางตรวจสอบที่ไม่มีปัญหาที่สุด คือ กรณีที่ กกต. ร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยขอบเขตอำนาจของตนเองเมื่อเกิดกรณีความขัดแย้งเรื่องอำนาจหน้าที่กับองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่น ซึ่งคดีจำนวนมาก คือ ความขัดแย้งกับศาลยุติธรรม แต่ข้อสังเกตคือ กรณีนี้เป็นกรณีที่ กกต. ร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัยเอง มิใช่กรณีที่ผู้ถูกกระทบสิทธิเป็นผู้ร้องขอต่อศาลรัฐธรรมนูญ จึงอาจพูดได้ว่า นี่ไม่ใช่ช่องทางการตรวจสอบการใช้อำนาจของ กกต. ในความหมายที่เคร่งครัด เพราะต้องมีเงื่อนไขว่าเกิดความขัดแย้งเรื่องอำนาจ และ กกต. เห็นว่าควรยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ แต่เป็นช่องทางที่ไม่มีปัญหาเพราะรัฐธรรมนูญบัญญัติรับรองช่องทางดังกล่าวไว้อย่างชัดแจ้ง

ในกรณีที่ กกต. ไม่เห็นว่า การใช้อำนาจของตนมีปัญหา ช่องทางการตรวจสอบที่น่าสนใจที่สุด คือ การให้ประชาชนยื่นคำร้องโดยตรง เพราะเป็นช่องทางที่อนุญาตให้ประชาชนใช้ได้ด้วยตนเอง ปัจจุบันนี้ กฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีของศาลรัฐธรรมนูญได้บัญญัติกระบวนการยื่นให้ชัดเจนมากยิ่งขึ้นแล้ว แต่อุปสรรคอยู่ที่เงื่อนไข เนื่องจากต้องเป็นกรณีที่ถูกละเมิดสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเท่านั้น ไม่รวมถึงกรณีความขัดแย้งเรื่องการตีความความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในกรณีอื่นๆ

ปัญหาอีกประการ คือ ยังไม่มีบรรทัดฐานคดีที่ประสบความสำเร็จ เนื่องจากที่ผ่านมา คำร้องส่วนใหญ่ถูกสั่งยก เพราะศาลเห็นว่า คำร้องดังกล่าวยังไม่มีลักษณะเป็นข้อพิพาท เป็นเพียงความไม่พอใจ หรือข้อเสนอแนะตามความคิดเห็นของผู้ร้อง ผู้ร้องจึงยังไม่มีลักษณะเป็นผู้เสียหายที่แท้จริง เป็นเรื่องน่าเสียดายที่ไม่มีบรรทัดฐานคดีที่ขึ้นไปสู่ชั้นการพิจารณามากกว่านี้

ช่องทางใหม่ที่เพิ่งถูกใช้ คือ การอ้างว่าการจัดการสรรหา สว. เป็นการล้มล้างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ข้อน่าสังเกตคือ คดีล้มล้างฯ นั้นมีลักษณะเป็นการเมืองสูงมาก และที่ผ่านมาเป็นช่องทางให้ใช้กลั่นแกล้งกันได้ และการตีความของศาลรัฐธรรมนูญว่าอะไรคือการล้มล้างฯ นั้น ไม่ชัดเจนนัก

ดังนั้น ช่องทางที่เป็นไปได้มากที่สุดในการตรวจสอบการใช้อำนาจของ กกต. จึงน่าจะเป็นช่องทางผู้ตรวจการแผ่นดิน อย่างไรก็ดี ช่องทางดังกล่าวเปิดช่องเฉพาะกรณีที่ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาแล้วเห็นว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมายขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญเท่านั้น หากจะตรวจสอบการกระทำใดๆ ต้องบรรยายให้เห็นให้ได้ว่า การกระทำนั้นเป็นผลของการใช้อำนาจตาม “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” เท่านั้น

ส่วนอะไรคือ “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” นั้น เป็นการตีความที่มีปัญหา เพราะศาลรัฐธรรมนูญเคยอ้างว่า คำว่า “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” ในแต่ละกรณีนั้น มีความหมายกว้างแคบไม่เท่ากัน โดยบทบัญญัติแห่งกฎหมายในกรณีผู้ตรวจการแผ่นดินมีความหมายกว้างกว่าความหมายทั่วไป

(3) การตรวจสอบการเลือกตั้ง

กิจกรรมที่ประชาชนอยากตรวจสอบ กกต. มากที่สุดคือการจัดการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นกิจกรรมที่สำคัญที่สุด และในช่วงหลังยุครัฐประหาร 2557 เป็นต้นมา การเลือกตั้งทุกครั้งเป็นไปอย่างไม่เรียบร้อย และ กกต. ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก

การตรวจสอบการจัดการเลือกตั้งยังมีปัญหา เนื่องจากไม่มีกฎหมายไหนให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง จึงต้องอาศัยการตีความขยายอำนาจออกไป

การตรวจสอบที่ไม่มีปัญหา เช่น กรณีวินิจฉัยว่า กกต. มีอำนาจร่วมกับนายกรัฐมนตรีในการกำหนดวันเลือกตั้งใหม่

แต่ในกรณีคำวินิจฉัยที่ 9/2549 ปัญหาไม่ได้อยู่ที่การวินิจฉัยว่า การจัดคูหาแบบหันออก หรือการกำหนดวันเลือกตั้งนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ปัญหาอยู่ที่รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติอย่างชัดแจ้งให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถตรวจสอบการจัดการเลือกตั้งได้ ศาลรัฐธรรมนูญอาศัยการตีความในบรรทัดฐาน (ซึ่งไม่น่าจะถูกต้อง) ที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภามีอำนาจตามบทบัญญัติที่ไม่ชัดเจนของรัฐธรรมนูญ ว่าด้วย บทบัญญัติแห่งกฎหมาย ซึ่งหมายความถึงกฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภา กับกฎลำดับรองซึ่งตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจของกฎหมายที่รัฐสภาเป็นผู้ออก สามารถส่งไปยังศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองก็ได้ ด้วยเหตุนี้ พระราชกฤษฎีกายุบสภา และระเบียบของ กกต. จึงอยู่ในเขตอำนาจของตนได้ ต่อมาปัญหานี้ ถูกแก้ไขภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งแยกระหว่าง บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ให้ส่งไปยังศาลรัฐธรรมนูญ กับกฎลำดับรองซึ่งส่งไปยังศาลปกครอง ความเปลี่ยนแปลงนี้ทำให้ผู้ตรวจการแผ่นดินไม่สามารถส่งระเบียบของ กกต. ไปให้ศาลรัฐธรรมนูญได้อีกต่อไป แต่ในคำวินิจฉัยที่ 5/2557 ศาลรัฐธรรมนูญยังยืนยันอำนาจของตนในการตรวจสอบพระราชกฤษฎีกายุบสภา โดยเห็นว่า พระราชกฤษฎีกายุบสภาและกำหนดวันเลือกตั้งนั้น เป็นพระราชกฤษฎีการูปแบบพิเศษ ซึ่งตราขึ้นโดยตรงตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ จึงเป็น “บทบัญญัติแห่งกฎหมาย” แบบหนึ่ง ไม่ใช่กฎ และอยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ

แม้การถูกตรวจสอบได้โดยฝ่ายตุลาการจะเป็นเรื่องดี แต่หากตุลาการสามารถขยายอำนาจของตนเข้ามาตรวจสอบองค์กรอิสระ หรือกระบวนการการเมือง โดยที่ผู้ออกแบบรัฐธรรมนูญไม่ได้ออกแบบไว้ตั้งแต่ต้น การตรวจสอบนั้นเสี่ยงที่จะขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ ซึ่งเป็นปัญหาความเสื่อมถอยของประชาธิปไตยเช่นกัน ไม่แพ้ปัญหาการลุแก่อำนาจขององค์กรอิสระ

หากมองจากมิติด้านเวลา คำวินิจฉัยทั้งสอง ในปี 2549 และ 2557 เกิดขึ้นในช่วงเวลาพิเศษที่การเมืองตึงเครียด และอำนาจหลายฝ่ายต้องการล้มการเลือกตั้ง จึงเป็นแรงกดดันให้ตุลาการใช้อำนาจอย่างรุนแรง (Aggressive judicial review) เมื่อเทียบกับท่าทีของศาลรัฐธรรมนูญในปี 2562 กรณีสูตรคำนวณ สส. บัญชีรายชื่อแบบปัดเศษ ซึ่งศาลเห็นว่าการคำนวณตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเป็นไปตามหลักการในรัฐธรรมนูญแล้ว แม้จะมีผู้ทักท้วงจำนวนมากถึงความเป็นธรรมและความถูกต้องในการตีความก็ดี

โดยรวม เราอาจสรุปได้ว่า ทิศทางในการตรวจสอบอำนาจของ กกต. โดยศาลรัฐธรรมนูญนั้น ไม่เพียงพอที่จะสร้างสำนึกความรับผิด (accountability) แก่ กกต. ได้ แต่ถึงแม้ศาลรัฐธรรมนูญจะขยายเขตอำนาจของตนเองเข้ามา ก็ยังมีการใช้อำนาจอื่นๆ อีก เช่นการตราระเบียบ การวินิจฉัยคำสั่งต่างๆ ซึ่งไม่รวมอยู่ในเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญแต่ตกอยู่ในอำนาจศาลปกครอง ซึ่งมีบทบัญญัติปฏิเสธไม่รับการกระทำขององค์กรอิสระไว้ในเขตอำนาจของตน

ล่าสุด กรณีบัตรเลือกตั้งมีรหัส QR Code นั้น ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นผู้ส่ง แต่ไม่ได้ส่งให้ตรวจสอบบทบัญญัติแห่งกฎหมาย โดยเป็นการส่งตามคำร้องของประชาชนผู้ถูกกระทบสิทธิ ซึ่งคงยังต้องจับตาดูต่อไปว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะตีความคำว่า “ผู้ได้รับผลกระทบ” อย่างไร และจะวินิจฉัยในส่วนเนื้อหาแห่งคดีอย่างไรต่อไปด้วย

โดยสรุป เราจะเห็นว่า หลักเกณฑ์ในการตรวจสอบการใช้อำนาจของ กกต. นั้นกำลังถูกพัฒนาอยู่ และศาลรัฐธรรมนูญมีแนวโน้มที่จะเข้ามาตรวจสอบอำนาจของ กกต. มากขึ้น แต่ทั้งนี้ พัฒนาการส่วนนี้ ยังเป็นไปไม่รวดเร็วนัก ต้องถือว่าช้ามากเมื่อเทียบกับปัญหาของ กกต. และเมื่อเทียบกับการตรวจสอบนักการเมืองแล้วนั้น บรรทัดฐานที่ศาลรัฐธรรมนูญใช้ตรวจสอบ กกต. ยังถือว่าอยู่ในขอบเขตที่ไม่เข้มงวดมากนัก ความฝันที่จะเห็นการสร้างสำนึกความรับผิดชอบในการใช้อำนาจของ กกต. โดยศาลรัฐธรรมนูญนั้น จึงยังคงมีหนทางอีกยาวไกล

power watch คณะกรรมการการเลือกตั้ง ชวกร ลัญจนเสถียรชัย ศาลรัฐธรรมนูญ เข็มทอง ต้นสกุลรุ่งเรือง