การกลับมาของนโยบายอุตสาหกรรม ไทยต้องเลือกโจทย์ที่แหลมคม คุยกับ 'นพรุจ จินดาสมบัติเจริญ'

ตลอดประวัติศาสตร์เศรษฐกิจสมัยใหม่ การพัฒนาอุตสาหกรรมคือหัวใจของการเติบโต เพราะกระบวนการเปลี่ยนผ่านโครงสร้างเศรษฐกิจ (structural transformation) คือการเปลี่ยนจากการผลิตที่พึ่งพาแรงงานและทรัพยากรธรรมชาติ ไปสู่การผลิตที่อาศัยเครื่องจักร เทคโนโลยี ความรู้ และการจัดการที่ซับซ้อนขึ้น

เส้นทางสู่ความร่ำรวยของอังกฤษ เยอรมนี และสหรัฐอเมริกา ตามมาด้วยญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ไต้หวัน และจีน ล้วนสะท้อนรูปแบบคล้ายกัน ประเทศเหล่านี้ใช้ภาคอุตสาหกรรมเป็นพื้นที่สะสมทักษะ พัฒนาเทคโนโลยี สร้างบริษัทของตัวเอง และขยับไปสู่การผลิตสินค้าที่ซับซ้อนและมีมูลค่าสูงขึ้น

ในทางกลับกัน การถดถอยของภาคอุตสาหกรรมจึงไม่ใช่แค่เรื่องโรงงานปิดหรือผู้ประกอบการเดือดร้อน หากหมายถึงการสูญเสียบันไดที่ใช้ไต่ขึ้นไปสู่เศรษฐกิจรายได้สูง เมื่อฐานการผลิตหดตัว งานทักษะสูงลดลง เครือข่ายผู้ผลิตชิ้นส่วนอ่อนแอ และความรู้ในการผลิตสูญหาย ความสามารถในการแข่งขันของประเทศย่อมถดถอยตามไปด้วย

สำหรับประเทศร่ำรวย การเคลื่อนย้ายแรงงานจากโรงงานไปสู่ภาคบริการอาจเป็นพัฒนาการตามธรรมชาติ แต่หากอุตสาหกรรมเริ่มหดตัวขณะที่ประเทศยังมีรายได้ปานกลาง ประเทศนั้นอาจกำลังเข้าสู่สิ่งที่ Dani Rodrik เรียกว่า ‘การลดความเป็นอุตสาหกรรมก่อนเวลาอันควร’ (premature deindustrialization) คือการสูญเสียเครื่องยนต์สร้างผลิตภาพก่อนที่จะสร้างความมั่งคั่งได้มากพอ

ประเทศไทยกำลังเผชิญความเสี่ยงเช่นนั้น เศรษฐกิจไทยไตรมาส 2 ปี 2569 ขยายตัวเพียง 1.9% ขณะที่ดัชนีผลผลิตอุตสาหกรรมหดตัว 1.79% และอัตราการใช้กำลังการผลิตเฉลี่ยเหลือเพียง 57.47% อุตสาหกรรมหลักอย่างยานยนต์กำลังเผชิญการเปลี่ยนผ่านครั้งใหญ่ ส่วนผู้ผลิตไทยต้องแข่งขันกับสินค้านำเข้า เทคโนโลยีใหม่ และห่วงโซ่อุปทานที่กำลังจัดระเบียบใหม่

โจทย์สำคัญคือโมเดลการพัฒนาอุตสาหกรรมแบบเดิมเริ่มไปต่อได้ยากขึ้น ไทยพึ่งพาการดึงดูดการลงทุนจากต่างประเทศด้วยสิทธิประโยชน์ทางภาษี โครงสร้างพื้นฐาน และแรงงานต้นทุนไม่สูง โมเดลนี้ประสบความสำเร็จในการสร้างงานและขยายการส่งออก แต่ไม่ได้รับประกันว่าบริษัทไทยจะพัฒนาเทคโนโลยีของตัวเอง หรือขยับไปทำกิจกรรมที่มีมูลค่าสูงกว่าเดิมได้โดยอัตโนมัติ

ขณะที่เศรษฐกิจอุตสาหกรรมไทยอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ โลกกำลังกลับเข้าสู่ยุคนโยบายอุตสาหกรรมอย่างเต็มตัว หลังวิกฤตโควิด-19 ท่ามกลางการแข่งขันระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีน ความผันผวนด้านพลังงาน และแรงกดดันจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รัฐบาลทั่วโลกกำลังทุ่มงบประมาณสนับสนุนเทคโนโลยีและบริษัทในประเทศ พร้อมแข่งขันกันดึงห่วงโซ่อุปทานสำคัญกลับมาอยู่ภายใต้อำนาจของตน

เซมิคอนดักเตอร์ แบตเตอรี่ ยานยนต์ไฟฟ้า พลังงานสะอาด ปัญญาประดิษฐ์ และ data center จึงไม่ได้เป็นเพียงอุตสาหกรรมที่สร้างรายได้ แต่เป็นสินทรัพย์เชิงยุทธศาสตร์ที่เชื่อมโยงกับความมั่นคง อำนาจต่อรอง และตำแหน่งแห่งที่ของแต่ละประเทศในเศรษฐกิจโลก

วันโอวันสนทนากับ ดร. นพรุจ จินดาสมบัติเจริญ นักวิชาการด้านนโยบายพัฒนาอุตสาหกรรม สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เพื่อหาคำตอบว่า ประเทศไทยจะวางตำแหน่งตัวเองอย่างไรในโลกที่นโยบายอุตสาหกรรมกลับมามีบทบาทอีกครั้ง ท่ามกลางความท้าทายทั้งจากข้อจำกัดภายในและการแข่งขันจากภายนอกประเทศ

ในภาพใหญ่ โลกกำลังกลับมาหานโยบายอุตสาหกรรมอีกครั้ง แต่ในรายละเอียด ‘หน้าตา’ ของนโยบายอุตสาหกรรมของแต่ละประเทศก็ไม่เหมือนกันเลย เราเห็นตั้งแต่การเปลี่ยนผ่านสีเขียวไปจนถึงการแข่งขันด้านเทคโนโลยี กระทั่งการแข่งขันด้านภูมิรัฐศาสตร์ ในอีกมุมหนึ่ง นโยบายอุตสาหกรรมลักษณะนี้ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นนโยบายกีดกันทางการค้า (protectionism) เราควรตั้งหลักมองนโยบายอุตสาหกรรมอย่างไร

ก่อนอื่นต้องเข้าใจว่านิยามของ ‘นโยบายอุตสาหกรรม’ ยังไม่ได้เป็นฉันทามติแม้แต่ในวงวิชาการ หากนิยามอย่างกว้างที่สุด นโยบายอุตสาหกรรมคือ นโยบายใดๆ ที่ส่งผลต่ออุตสาหกรรมหนึ่งหรือหลายอุตสาหกรรมเพื่อบรรลุ ‘เป้าหมาย’ บางอย่าง ในแง่นี้นโยบายอุตสาหกรรมจึงไม่ได้หมายถึงแค่การให้เงินอุดหนุน การสร้างกำแพงภาษี แต่ต้องนับรวมการแก้กฎระเบียบ การจัดซื้อจัดจ้าง หรือมาตรการอื่นที่ช่วยให้อุตสาหกรรมเติบโต นักวิชาการบางคนจึงเลือกใช้คำว่า ‘นโยบายพัฒนาเศรษฐกิจ’ แทน เพราะขอบเขตของสองเรื่องนี้ใกล้กันมาก

ดังนั้น การทำความเข้าใจนโยบายอุตสาหกรรมจึงจำเป็นต้องอาศัยกรอบในการทำความเข้าใจ ซึ่งมีความแตกต่างหลากหลาย อย่างไรก็ตาม สำนักคิดที่ผมใช้ดูแกนของนโยบายอุตสาหกรรมให้ความสนใจกับ 4 ด้าน ได้แก่ (1) เป้าหมาย (2) ยุทธศาสตร์ (3) เครื่องมือ และ (4) กลไกขับเคลื่อน หากมองตามแนวทางนี้จะเห็นว่า นโยบายอุตสาหกรรมในยุค ‘มหัศจรรย์แห่งเอเชียตะวันออก’ ไม่ว่าจะเป็นญี่ปุ่น เกาหลีใต้ หรือไต้หวัน นั้นมีองค์ประกอบของการปกป้องอุตสาหกรรมภายใน มีการตั้งกำแพงภาษี และจัดหาเงินทุนให้เอกชนเหมือนกันไม่แตกต่างจากนโยบายอุตสาหกรรมในปัจจุบัน ความต่างระหว่างแต่ละยุคและแต่ละประเทศอยู่ที่แรงจูงใจและเหตุผลในการทำนโยบาย ซึ่งก็จะเป็นตัวกำหนด ‘เป้าหมาย’ และ ‘ยุทธศาสตร์’ เป็นหลัก และเมื่อเป้าหมายและยุทธศาสตร์ชัด ทั้งสองอย่างนี้ก็จะมีส่วนกำหนด ‘เครื่องมือ’ และ ‘กลไกขับเคลื่อน’ ด้วย

ในกรอบนี้จะเห็นว่า บางประเทศใช้นโยบายอุตสาหกรรมเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจ บางประเทศต้องการลดคาร์บอน เลยเป็นที่มาของนโยบายอุตสาหกรรมสีเขียว สหรัฐอเมริกาและจีนมีเหตุผลและแรงจูงใจเบื้องหลังคือ การแข่งขันด้านภูมิรัฐศาสตร์ สหรัฐฯ จึงวางเป้าหมายไว้ที่การฟื้นอุตสาหกรรมการผลิตสำคัญ เช่น เซมิคอนดักเตอร์ ให้กลับมาในประเทศ ส่วนโจทย์สำคัญของจีนคือ การขึ้นมาเป็นคู่แข่งกับสหรัฐอเมริกา จีนจึง ‘เลือก’ ทุ่มทรัพยากรในอุตสาหกรรมที่ช่วยลดช่องว่างกับสหรัฐฯ อย่างเต็มที่ จะเห็นว่า เงินและเครื่องมือต่างๆ ถูกเอาไปลงกับอุตสาหกรรมเทคโนโลยีเป็นจำนวนมาก ในขณะที่ปัญหาภายในซึ่งเรื้อรัง เช่น ภาคอสังหาริมทรัพย์หรือการบริโภคในประเทศ กลับไม่ได้รับน้ำหนักเท่ากัน สะท้อนว่าแรงจูงใจทางยุทธศาสตร์กำหนดลำดับความสำคัญของนโยบายอุตสาหกรรมอย่างไร

กล่าวโดยสรุป การทำความเข้าใจนโยบายอุตสาหกรรม ไม่ใช่เรื่องของการมองว่าประเทศไหนใช้กำแพงภาษี หรือให้เงินอุดหนุน แต่ต้องดูว่าใช้เพื่ออะไร และมาตรการเหล่านั้นประกอบอยู่ในยุทธศาสตร์ เครื่องมือ และกลไกแบบใด

ประเทศใหญ่อย่างสหรัฐอเมริกา จีน รวมถึงยุโรป มีเหตุผลและแรงจูงใจทางยุทธศาสตร์ชัดเจน คำถามจึงย้อนกลับมาว่า แล้วโจทย์ของไทยควรเป็นอย่างไร เพราะวันนี้เราเจอความท้าทายหลายด้านพร้อมกัน แถมยังเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างทั้งนั้น ผลิตภาพต่ำ ไม่มีงานที่ดี เศรษฐกิจยังพึ่งพาพลังงานฟอสซิลมาก ไหนจะเจอปัญหาห่วงโซ่อุปทานโลกอีก ที่ยากที่สุดคือ ปัญหาเหล่านี้ไม่ได้ไปด้วยกัน เสริมกันบ้าง ขัดกันก็มาก

เราต้องย้อนกลับไปตั้งต้นว่าอยากเห็นประเทศไทยเดินไปในทิศทางไหน ที่ผ่านมาเราอาจยังคิดไม่ชัดพอในการวางเป้าหมาย ส่งผลให้ผู้กำหนดนโยบายไม่สามารถขับเคลื่อนนโยบายไปในทิศทางเดียวกันได้อย่างแข็งแรงพอ หรือบางเป้าหมาย ผู้กำหนดนโยบาย โดยเฉพาะกลุ่มที่เป็นเทคโนแครตอาจจะเห็นชัด แต่ก็ยังมีคำถามเรื่อง ‘กลไกขับเคลื่อน’ ว่าจะสามารถขับเคลื่อนหน่วยงานรัฐทุกหน่วยงานให้เดินไปในทิศทางเดียวกันได้แค่ไหน

ที่ผ่านมา รัฐบาลประกาศอุตสาหกรรมเป้าหมายใหม่ (New S-Curve) ไว้หลายชุด แต่คำถามที่ยังไม่มีคำตอบชัดคือ เราต้องการอะไรจากอุตสาหกรรมเหล่านั้น? ตัวอย่างเช่น เราบอกว่าอยากเป็น EV hub แต่คำว่า hub ยังไม่พอ ต้องตอบต่อว่าประเทศไทยจะทำหน้าที่อะไรในความเป็น hub นั้น และห่วงโซ่ผู้ผลิตไทยจะมีส่วนร่วมใน hub นี้อย่างไร ท่ามกลางการแข่งขันที่ดุเดือดของอุตสาหกรรม หากเป้าหมายชัด ลำดับความสำคัญของเรื่องการสร้างงาน การเพิ่มผลิตภาพ การลดคาร์บอน หรือการสร้างความยืดหยุ่นให้เศรษฐกิจ (resilience) ก็จะตามมา และปรับเปลี่ยนตามสถานการณ์ได้ เช่น เมื่อมาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (Carbon Border Adjustment Mechanism: CBAM) ของสหภาพยุโรปถูกประกาศเป็นมาตรการออกมา เราก็สามารถปรับมาให้น้ำหนักกับเรื่องคาร์บอนมากขึ้นในช่วงนั้น เพราะท้ายที่สุดก็จะมากระทบต่อเป้าหมายใหญ่คือเรื่องความสามารถในการแข่งขันอยู่ดี แต่เป้าหมายใหญ่ต้องเป็นสิ่งที่ทุกหน่วยงานเห็นร่วมกันก่อน

หมายความว่า ปัญหาไม่ใช่ไทยไม่มีอุตสาหกรรมเป้าหมาย เพราะเรามี EV hub อุตสาหกรรมอวกาศ ชิป Made in Thailand ฯลฯ แต่คำเหล่านี้ยังกว้างเกินกว่าจะบอกได้ว่ารัฐต้องทำอะไรเป็นลำดับแรกหรือเปล่า

เป้าหมายของนโยบายอุตสาหกรรมใหม่ต้อง ‘แหลมคม’ การอยากเป็น EV hub หรือมีชิป Made in Thailand ไม่ใช่ไม่สำคัญ ใช้วัดความสำเร็จในภาพกว้างได้ แต่ยังไม่เพียงพอต่อการวางยุทธศาสตร์ เป้าหมายที่สมเหตุสมผลและเป็นไปได้จริงต้องระบุให้ได้ว่าจะมุ่งส่วนใด มากกว่าการมองทั้งอุตสาหกรรมแบบกว้างๆ ตัวอย่างเช่น หากต้องการทำเซมิคอนดักเตอร์ ต้องลงไปดูว่าประเทศไทยมีฐานอะไรอยู่แล้ว และควรยืนตรงไหนในห่วงโซ่อุปทานโลก ปัจจุบันเราเป็นฐานในการประกอบและทดสอบ (Outsourced Semiconductor Assembly and Test: OSAT) และมีโอกาสในการทำสารกึ่งตัวนำกำลัง (power semiconductor) และ photonics นโยบายอุตสาหกรรมก็ควรมุ่งส่งเสริมไปที่ส่วนนี้ ว่าจากฐานเดิมของเรา จะพัฒนาต่อยอดไปสู่มูลค่าเพิ่มในประเทศที่สูงขึ้น และสร้างความสามารถในการแข่งขันกับประเทศอื่นได้ที่จุดใดบ้าง การมองอุตสาหกรรมเซมิคอนดักเตอร์แบบกว้างมีความเสี่ยงที่จะทำให้กิจกรรมใดๆ ที่เข้าหมวดเซมิคอนดักเตอร์ได้สิทธิประโยชน์ระดับ priority เหมือนกันหมด สุดท้ายการลงทุนจะกระจัดกระจายและไม่ก่อให้เกิดความสามารถเฉพาะทาง

ในห่วงโซ่อุปทานโลกที่มีความสลับซับซ้อน เราไม่จำเป็นต้องทำทุกผลิตภัณฑ์หรือครอบคลุมทั้งห่วงโซ่ ขอเพียงมีบางส่วนที่ไทยทำได้ดีจนเป็นหนึ่งในผู้นำของโลก หรือเป็นส่วนที่โลกขาดเราไม่ได้ เป้าหมายแบบนี้จึงจะพาเราไปอีกขั้น

ว่ากันตามจริง การกำหนดเป้าหมายแบบลงลึกถึงตำแหน่งในห่วงโซ่อุปทานก็เป็นเรื่องไม่เกินความสามารถ หรืออย่างน้อยไม่ได้ขาดองค์ความรู้ในแวดวงวิชาการ คนในอุตสาหกรรมก็คงรู้จุดแข็ง–จุดอ่อนของตัวเองอยู่พอสมควร ปัญหาของนโยบายอุตสาหกรรมไทยคืออะไร เหตุใดจึงไม่ชัดเสียที

รัฐไทยอาจไม่ได้มองเห็นตรงนี้ชัดมากนัก กลับมาเรื่องที่พูดถึงตอนต้น นโยบายอุตสาหกรรมต้องชัดและมองครบทั้งเป้าหมาย ยุทธศาสตร์ เครื่องมือ และกลไกขับเคลื่อน รัฐไทยมีปัญหาในทั้งสี่ส่วน ปัจจุบันเป้าหมายกว้างๆ ถูกส่งต่อไปให้แต่ละกระทรวงตีความเอง กระทรวงอุตสาหกรรมทำแบบหนึ่ง กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมทำอีกแบบหนึ่ง ขณะที่ BOI ดึงดูดการลงทุนอีกแบบหนึ่ง เมื่อเอามาประกอบกันแล้วจึงไม่แน่ว่าจะไปถึงเป้าหมายเดียวกัน

ส่วนที่สำคัญอย่างยิ่งคือ กลไกขับเคลื่อนที่บูรณาการได้จริง รัฐไทยมีปัญหาทำงานแบบแยกส่วน ไซโล ทั้งในระดับปฏิบัติคือ หน่วยงานราชการ และในระดับนโยบาย ซึ่งจัดสรรตำแหน่งตามพรรคการเมือง และไม่ก้าวก่ายกัน ปัญหาคือ ถ้าผู้นำของแต่ละหน่วยงานไม่ขับเคลื่อนไปทางเดียวกัน นโยบายและการขับเคลื่อนเชิงยุทธศาสตร์ก็คงเป็นไปได้ยาก

ในด้านหนึ่ง การนำระบบอัตโนมัติและเอไอมาใช้ถูกมองว่าเป็นความหวังในการเพิ่มผลิตภาพและความสามารถในการแข่งขันให้กับเศรษฐกิจไทย แต่ในอีกด้านหนึ่ง เทคโนโลยีเหล่านี้กลับไม่ได้สร้างงานมากนัก การทำนโยบายอุตสาหกรรมในปัจจุบันกลายเป็นการต้องเลือกระหว่าง ‘ผลิตภาพ’ (productivity) และ ‘การสร้างงานที่ดี’ (good jobs) หรือเปล่า และในบริบทแบบประเทศไทย เราควรให้ความสำคัญกับอะไร

เป็นคำถามที่ไม่มีคำตอบเดียว Dani Rodrik ซึ่งเป็นหนึ่งในนักเศรษฐศาสตร์ที่หันมาสนใจเรื่องนโยบายอุตสาหกรรมใหม่มองว่า หากปล่อยให้เอกชนมุ่งผลิตภาพอย่างเดียว การพัฒนาอุตสาหกรรมอาจไม่เกิดประโยชน์ต่อคนส่วนใหญ่ เพราะงานหายไป เขาจึงเสนอให้ประเทศต่างๆ ให้ความสำคัญกับการ ‘สร้างงานที่ดี’ (good jobs) ในภาคบริการมากขึ้น เนื่องจากภาคการผลิตจะใช้ระบบอัตโนมัติมากขึ้นแน่นอน

ในเชิงแนวคิด ผมเห็นคล้ายกับ Rodrik ว่าเราควรต้องให้ความสำคัญกับการสร้างงาน แต่ต้องกลับมาดูบริบทไทย ภายใต้โครงสร้างเศรษฐกิจอุตสาหกรรมไทยในปัจจุบัน ผลิตภาพกับงานที่ดียังไปด้วยกันได้ในระดับหนึ่ง เรากำลังรับการย้ายฐานการผลิตในรถ EV และแผงวงจรพิมพ์ (Printed Circuit Board: PCB) ซึ่งเป็นชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์พื้นฐาน และกำลังเติบโตเนื่องจากเทรนด์การลงทุนในดิจิทัลและเอไอในระดับโลก อุตสาหกรรมเหล่านี้ยังต้องการแรงงานจำนวนมาก หลายบริษัทตอนนี้ใช้วิธีไปทำ MoU กับมหาวิทยาลัยด้วยตัวเองเพื่อหาและพัฒนาคน ซึ่งเป็นการพยายามปรับตัวด้วยตนเอง สิ่งที่ขาดคือ ยุทธศาสตร์ของภาครัฐในการเข้าไปจัดการตรงส่วนนี้

ในภาพใหญ่ งานที่ดีจึงยังเกิดจากการลงทุนโดยตรงระหว่างประเทศ (Foreign Direct Investment: FDI) ได้ แต่รัฐต้องมียุทธศาสตร์ในการทำให้การลงทุนเหล่านั้นเชื่อมกับอุตสาหกรรมในประเทศ สร้างทักษะ และทำให้ supply chain ไทยแข็งแรงขึ้น

พูดได้ไหมว่า การให้ความสำคัญกับ FDI แบบที่รัฐบาลหลายยุคพยายามทำ หรือรัฐบาลนี้ก็ทำ ‘BOI Fast Pass’ เป็นทิศทางที่ถูกต้องแล้ว

FDI เป็นเรื่องดี แต่ไม่ใช่ทุกสิ่งของการพัฒนาประเทศ ที่ผ่านมา หน่วยงานรัฐมักให้ความสำคัญกับมูลค่าคำขอสิทธิประโยชน์ ซึ่งต้องย้ำว่า เป็นตัวชี้วัดที่เคยใช้ได้ในโลกการลงทุนเมื่อสัก 40 ปีก่อน และทำให้ไทยประสบความสำเร็จในการสร้างอุตสาหกรรมสำคัญหลายอุตสาหกรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง รถยนต์สันดาปภายใน ซึ่งมีญี่ปุ่นเป็นหัวหอกสำคัญ แต่ทุกวันนี้วิธีคิดและเทคโนโลยีในอุตสาหกรรมเปลี่ยนไปมาก คำถามสำคัญกว่ามูลค่าคำขอคือการลงทุนนั้นสร้างมูลค่าเพิ่มในประเทศมากแค่ไหน สร้างงานแบบใด พัฒนาทักษะหรือเทคโนโลยี และเชื่อมกับ supply chain ไทยหรือไม่

ประเทศไทยทุกวันนี้ไม่ได้มีปัญหาในการดึงดูดให้ต่างชาติเข้ามาลงทุนตั้งโรงงาน แต่ปัญหาคือ เราไม่ค่อยออกแบบก้าวที่สองหลังโรงงานเข้ามาแล้วว่าจะยังไงต่อ

โมเดลการพัฒนาที่ให้ความสำคัญกับการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ หรือ ‘ FDI’ เคยเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจไทยได้อย่างที่คุณบอก อะไรคือเงื่อนไขที่ทำให้การลงทุนในยุคก่อนสร้างทั้งงาน ทักษะ และ supply chain ในประเทศได้ แต่ปัจจุบันกลับทำได้จำกัดและยากกว่า

มีหลายปัจจัยมาก ตั้งแต่เหตุผลในการย้ายฐานการผลิต ญี่ปุ่นย้ายฐานการผลิตเข้ามาในไทยหลังข้อตกลงพลาซา (Plaza Accord) ซึ่งทำให้ค่าเงินเยนแข็งขึ้นเกือบ 2 เท่า จากราว 240 เยนต่อดอลลาร์เป็น 130 เยนต่อดอลลาร์ ผลที่ตามมาคือสินค้าที่ผลิตในญี่ปุ่นแพงขึ้นทันที ญี่ปุ่นจึงต้องย้ายฐานการผลิตและไทยในช่วงนั้นก็พัฒนาอีสเทิร์นซีบอร์ด การย้ายมาของญี่ปุ่นไม่ได้ย้ายเฉพาะโรงงาน แต่มากันทั้งอีโคซิสเต็ม บริษัทญี่ปุ่นมีส่วนสำคัญในการช่วยสร้างและพัฒนาห่วงโซ่อุปทานอุตสาหกรรมในประเทศไทย รวมถึงการพัฒนาทักษะเพื่อยกระดับฝีมือแรงงานไทย เพราะบริษัทญี่ปุ่นเองก็ได้ประโยชน์จากห่วงโซ่อุปทานที่มั่นคงและมีประสิทธิภาพ

ผลลัพธ์ที่สำคัญมากคือ การเปลี่ยนผ่านโครงสร้างทางเศรษฐกิจ (structural transformation) เกิดการเคลื่อนย้ายแรงงานจากภาคเกษตรเข้าสู่ภาคอุตสาหกรรม สร้างงานใหม่จำนวนมาก และอุตสาหกรรมมีสัดส่วนการใช้ชิ้นส่วน วัตถุดิบ แรงงาน หรือบริการภายในประเทศ (local content) สูง ความสำเร็จนี้ทำให้ไทยเป็นฐานการผลิตยานยนต์ที่ประสบความสำเร็จที่สุดแห่งหนึ่งในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ แต่นโยบายชุดนั้นพาเราไปได้ถึงจุดหนึ่งเท่านั้น สิ่งที่ยังขาดคือการพัฒนา R&D การออกแบบ และงานที่ใช้ทักษะหรือเทคโนโลยีของไทยเอง ซึ่งเป็นตัวแปรสำคัญในการก้าวสู่ประเทศรายได้สูง

หากมองทาบในบริบทปัจจุบัน โจทย์การพัฒนาอุตสาหกรรมไทยจึงเป็นโจทย์ต่อเนื่อง กล่าวคือ หากไทยต้องการพ้นจากประเทศรายได้ปานกลาง FDI อย่างเดียวไม่พอ เราต้องก้าวต่อไปอีกขั้น ทำให้ FDI เชื่อมกับอุตสาหกรรมในประเทศผ่านทักษะ ความรู้ และเทคโนโลยี ไม่เช่นนั้นเราจะได้การลงทุนจำนวนมากโดยโครงสร้างการผลิตของไทยไม่เปลี่ยน

อย่างไรก็ตาม บริบทของโครงสร้างเศรษฐกิจโลกในปัจจุบันก็มีความยากและซับซ้อนกว่ามาก ข้อตกลงแบบทุกฝ่ายได้ประโยชน์เหมือนตอนที่ญี่ปุ่นย้ายฐานการผลิตมาไทยไม่ได้เกิดขึ้นอัตโนมัติอีกต่อไป ทั้งในแง่ของกฎกติกาการค้าระหว่างประเทศ และโครงสร้างอุตสาหกรรมการผลิตในระดับโลก

ในปัจจุบัน บริษัทจีนคือ หนึ่งในผู้ลงทุนรายใหญ่ของ FDI ไทย แต่ในขณะเดียวกัน ไทยก็ทำข้อตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreements) กับจีนด้วยเช่นกัน ผลที่เกิดขึ้นคือ แม้จะมีการตั้งโรงงานในประเทศไทย แต่วัตถุดิบและชิ้นส่วนในการผลิตสามารถนำเข้าจากจีนผ่าน FTAs ได้เกือบทั้งหมด การพัฒนาห่วงโซ่อุปทานจึงเกิดช้ามากหรือแทบไม่เกิดเลย

การที่บริษัทญี่ปุ่นสร้างห่วงโซ่อุปทานในไทยเป็นเรื่องสมเหตุสมผล เพราะต้นทุนถูกกว่า แต่บริษัทจีนไม่มีความจำเป็นต้องทำแบบนั้น เพราะสามารถนำเข้าได้ถูกกว่าการให้ผู้ประกอบการไทยผลิต การคาดหวังให้เขาสร้างห่วงโซ่อุปทานจึงเป็นความคาดหวังที่ไม่สมเหตุสมผลหรือเปล่า

เคยอ่านรายงานวิจัยพบว่า ในอุตสาหกรรมรถ EV ชิ้นส่วนจีนมีต้นทุนต่ำกว่าของไทยราว 30% ถ้าไม่มีกฎกติกาใดๆ ก็ไม่มีเหตุผลเลยที่เขาต้องซื้อจากผู้ประกอบการไทย เพราะต้นทุนในการขนส่งและกระบวนการศุลกากรอย่างไรเสียก็ไม่แพงกว่านี้ ทุกวันนี้เราใช้กฎ local content ในการกำกับว่า การผลิตรถยนต์ต้องใช้ชิ้นส่วนในไทยด้วย แต่ก็ยังมีคำถามทั้งในระยะสั้นและระยะยาว

ในระยะสั้น กฎ local content เพียงอย่างเดียวเพียงพอที่จะสร้างแรงจูงใจให้เกิดการสร้างห่วงโซ่อุปทานภายในไทยไหม ซึ่งคิดว่ายากมาก แต่คำถามที่สำคัญกว่าคือ เมื่อมาตรการ EV 3.0 และ EV 3.5 ซึ่งกำหนดให้ผลิตชดเชยในประเทศสิ้นสุดลง บริษัทจะยังผลิตในไทยหรือหันกลับไปนำเข้ารถทั้งคัน หากการผลิตในจีนยังถูกกว่า โจทย์นี้ต่างจากยุคญี่ปุ่นที่การย้ายฐานมาประเทศไทยมีเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์รองรับมากกว่า

ในมุมผู้บริโภค รถจีนและสินค้าอื่นที่ถูกลงย่อมเป็นประโยชน์ เพราะทำให้เข้าถึงได้ง่าย แต่ในมุมประเทศ ราคาที่ถูกลงวันนี้อาจแลกกับงานและฐานการผลิตในวันข้างหน้า นโยบายควรให้น้ำหนักในเชิงนโยบายอย่างไร

การทำนโยบายหนึ่งๆ ต้องมองการแลกได้แลกเสียให้ครบ ผู้บริโภคได้ซื้อสินค้าราคาถูกลงจริง แต่หากอุตสาหกรรมในประเทศไปต่อไม่ได้ งานหาย และรายได้ของคนส่วนใหญ่ไม่เติบโต ผลกระทบก็ย้อนกลับมาที่ผู้บริโภคเช่นกัน การเข้าถึงสินค้าราคาถูกจึงไม่ใช่ตัวแปรเดียวในการกำหนดนโยบาย เราต้องถามว่านโยบายทำให้เศรษฐกิจโดยรวมและกำลังซื้อในระยะยาวเป็นอย่างไร

นโยบายไหนก็มีลักษณะเช่นนี้ เราอาจจะไม่ค่อยคุ้นชิน เพราะเราไม่ใช่มหาอำนาจที่มีอำนาจต่อรองพอจะไปเที่ยวตั้งกำแพงภาษีกับใครได้ตามใจ สิ่งที่เราพอจะทำได้คือ ต้องกำหนดเงื่อนไขที่ทำให้ ‘สิทธิประโยชน์’ ที่เราให้สามารถเปลี่ยนเป็น ‘การลงทุนที่มีคุณภาพ’ ได้

นโยบายอุตสาหกรรมใหม่เชื่อในการกีดกันทางการค้าอย่างการขึ้นกำแพงภาษีไหม

ตอบยากมาก ขึ้นอยู่กับบริบท เงื่อนไข และอำนาจต่อรองของประเทศ ข้อเท็จจริงคือ ไทยไม่สามารถทำได้แบบสหรัฐอเมริกา หรืออินโดนีเซีย ที่ตั้งกำแพงภาษีกับสินค้าจีนแบบดุดันได้ ถ้าพูดให้รัดกุมคือ ทำได้ แต่ต้นทุนในการทำนโยบายจะสูงมาก กระทั่งเครื่องมือแบบนโยบายอุตสาหกรรมแบบดั้งเดิมที่ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ หรือไต้หวันเคยใช้ในอดีตนำมาใช้ตรงๆ ในวันนี้ก็ยากมาก

หากไทยตั้งกำแพงกับสินค้าจีน เรื่องจะไม่อยู่แค่เศรษฐกิจ แต่กลายเป็นความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและความมั่นคงอื่นๆ ตามมาด้วย นอกจากนี้ การที่ไทยวางตำแหน่งตัวเองแบบ ‘ไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด’ เป็นมิตรกับทุกประเทศ ซึ่งให้โอกาสบางอย่าง แต่ก็จำกัดอาวุธที่เราใช้ได้

อีกเรื่องที่ต้องพิจารณาคือ ไทยเป็นประเทศเศรษฐกิจเปิดที่มีขนาดเล็ก (small and open economy) เราได้ประโยชน์จากการค้ามาตลอด และการค้าที่เปิดมากขึ้นมีแนวโน้มให้ประโยชน์กับเรา การตั้งกำแพงภาษีอาจย้อนมาทำร้ายผู้ผลิตในประเทศซึ่งต้องนำเข้าวัตถุดิบและชิ้นส่วน ทำให้ต้นทุนสูงขึ้นและแข่งขันในตลาดโลกไม่ได้ ปัญหานี้เกิดขึ้นกับสหรัฐอเมริกาด้วยเช่นกัน เมื่อใช้กำแพงภาษีเป็นเครื่องมือในการทำนโยบาย โดยภาระภาษีที่ตั้งกับต่างประเทศส่วนหนึ่งกลับกลายเป็นภาระของธุรกิจและผู้บริโภคในประเทศ

กติกาโลกก็เปิดพื้นที่ให้นโยบายอุตสาหกรรมในเชิงกีดกันการค้ามากขึ้นเป็นโอกาสของไทย หรือทำให้ประเทศเล็กแข่งขันยากขึ้น เพราะทุกประเทศอุดหนุนอุตสาหกรรมของตัวเองได้

บรรยากาศและข้อถกเถียงในระดับโลกเปลี่ยนไปมาก ในอดีตธนาคารโลกเคยปฏิเสธบทบาทของนโยบายอุตสาหกรรมในการอธิบายความสำเร็จของเอเชียตะวันออกและให้น้ำหนักกับตลาดเสรี แต่รายงานระยะหลังยอมรับมากขึ้นว่านโยบายอุตสาหกรรมถูกใช้อย่างแพร่หลายและมีส่วนต่อการพัฒนา ขณะเดียวกันการค้าโลกก่อนหน้านี้ก็ยึดกติกาขององค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) และการทำข้อตกลงการค้าเสรีเป็นหลัก ซึ่งล้วนแต่ให้ความสำคัญกับการเปิดเสรีทางการค้าและมีข้อจำกัดในการบังคับใช้มาตรการสนับสนุนหรือกีดกันทางการค้าค่อนข้างมาก แต่ในปัจจุบันอิทธิพลและบทบาทของ WTO ก็ลดลงไปมาก ข้อตกลงการค้าเสรีก็มีรายละเอียดที่ต้องตกลงกันมากขึ้น ในภาพรวมจึงเปิดพื้นที่ให้แต่ละประเทศออกแบบนโยบายการค้าและอุตสาหกรรมมากขึ้นด้วยเช่นกัน แต่ถึงกระนั้น ก็ไม่ได้หมายความว่า เราจะทำอย่างไรก็ได้ การเจรจา FTA ยังเป็นกรอบสำคัญ เช่น ในกรณีไทย-อียู การดำเนินนโยบายบางรูปแบบก็อาจถูกเอาไปใช้เป็นข้อต่อรองในการเจรจาได้

พื้นที่นโยบายที่เปิดกว้างขึ้นจึงเป็นได้ทั้งโอกาสและอุปสรรค ถ้าเรากำหนดทิศทางได้ชัดก็มีพื้นที่ทำมากขึ้น แต่ถ้าไม่ชัด ประเทศที่มีขีดความสามารถในการพัฒนานโยบายที่ตอบโจทย์อุตสาหกรรมได้มากกว่าจะทิ้งห่างเราเร็วขึ้น

มาตรการดึงดูดการลงทุน BOI ก็เป็นเครื่องมือหลักที่ไทยใช้มาตลอด แต่ในช่วงที่ผ่านมา มีการวิพากษ์นโยบายดึงดูดการลงทุนของ BOI ค่อนข้างมาก เช่น ให้สิทธิประโยชน์สูง แต่อาจจะได้อะไรกลับมาน้อย และเริ่มไม่คุ้มค่า คุณมองประเด็นนี้อย่างไร

สิทธิประโยชน์ของ BOI ยังสำคัญ แต่เป็นเพียงจิ๊กซอว์หนึ่งของนโยบายอุตสาหกรรม ซึ่งต้องออกแบบให้ตอบเป้าหมายร่วมว่า FDI จะช่วยพัฒนาเทคโนโลยี ทักษะ และห่วงโซ่อุปทานในประเทศอย่างไร สิทธิประโยชน์ไม่ควรเท่ากันโดยไม่ดูผลลัพธ์ หากบริษัทสร้างมูลค่าเพิ่มและพัฒนาคนไทยได้มาก รัฐก็อาจให้สิทธิประโยชน์เพิ่มเพื่อเป็นแรงจูงใจ

หากมองในแง่ตัวชี้วัด มูลค่าคำขอส่งเสริมการลงทุนก็เป็นตัวเลขที่เข้าใจง่าย ยิ่งมีโครงการเข้ามามาก ตัวเลขก็ยิ่งดี อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่อาจจะยังไม่ชัดคือ ‘ต้นทุน’ ซึ่งก็คือ ภาษีที่ควรจะเป็นรายได้ของรัฐ แต่เรายกเว้นให้ แนวคิดเดิมคือ ให้บริษัทมาตั้งก่อน ยกเว้นภาษี 8–10 ปี แล้วภายหลังรัฐจะเก็บภาษีได้ เมื่อบริษัทเชื่อมกับห่วงโซ่อุปทานของไทย สร้างรายได้ สร้างงาน รัฐก็ได้ภาษี ซึ่งคิดแบบนี้ไม่ใช่เรื่องผิด แต่หากไทยต้องการพ้นจากประเทศรายได้ปานกลาง FDI อย่างเดียวไม่พอ เราต้องก้าวต่อไปอีกขั้น ทำให้ FDI เชื่อมกับอุตสาหกรรมในประเทศผ่านทักษะ ความรู้ และเทคโนโลยี ไม่เช่นนั้นเราจะได้การลงทุนจำนวนมากโดยโครงสร้างการผลิตของไทยไม่เปลี่ยน เพราะเราได้ประโยชน์เพียงแค่จากแรงงานที่เข้าไปทำงานในบริษัทข้ามชาติ แต่เราไม่ได้เป็นเจ้าของเทคโนโลยีหลัก ในขณะที่บริษัทไทยก็เข้าไปเชื่อมในห่วงโซ่เทคโนโลยีใหม่เหล่านี้ได้ยาก

ถ้าเป้าหมายคือทำให้ FDI เชื่อมกับห่วงโซ่อุปทานใหม่ในประเทศและสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันใหม่ให้ประเทศได้ ตัวละครที่ขาดไม่ได้คือ SMEs แต่ SMEs ไทยส่วนใหญ่ยังอยู่ในธุรกิจที่ขายสินค้าและบริการให้ผู้บริโภค จะเข้าไปอยู่ในห่วงโซ่อุตสาหกรรมใหม่อย่างเซมิคอนดักเตอร์หรือ photonics ได้อย่างไร

SMEs เชื่อมกับอุตสาหกรรมเทคโนโลยีได้ แต่ต้องเชื่อมด้วยทักษะและความรู้ ไต้หวันมี SMEs จำนวนมากคล้ายไทย แต่จำนวนไม่น้อยอยู่ในห่วงโซ่อิเล็กทรอนิกส์ ใช้ R&D และให้บริการทางความรู้แก่บริษัทใหญ่ บริษัทขนาดใหญ่ไม่จำเป็นต้องสร้างห้องทดลองเพื่อพัฒนาชิ้นส่วนเล็กทุกชิ้น แต่สามารถจ้าง SME ภายนอกทำงานเฉพาะทางได้ โจทย์ของไทยจึงเริ่มตั้งแต่ทักษะ ระบบการศึกษา และความเชื่อมโยงระหว่างมหาวิทยาลัยกับอุตสาหกรรม เราต้องทำให้คนที่มีความรู้ในวงการสามารถ spin-off ออกมาตั้งบริษัท และเชื่อมเข้ากับบริษัทใหญ่ได้

โจทย์ SMEs ไม่ใช่มีแค่อุตสาหกรรมเทคโนโลยีเพียงอย่างเดียว เราควรใช้ R&D ผลักให้ผู้ประกอบการไทยไปไกลกว่าการเป็นผู้ให้บริการหรือผู้ผลิตขั้นพื้นฐาน ไทยมีฐานอุตสาหกรรมอาหาร ท่องเที่ยว สุขภาพ และการแพทย์ที่แข็งแรง ประเด็นเหล่านี้ถูกพูดถึงในพื้นที่นโยบายมากขึ้น แต่ถูกพูดถึงในแง่ยุทธศาสตร์น้อยกว่าที่ควร ตัวอย่างเช่น Wellness Economy เชื่อมได้ทั้งการท่องเที่ยว บริการ เครื่องมือแพทย์ สมุนไพร และเกษตร แต่วันนี้แต่ละหน่วยงานยังผลักดันแยกกัน การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทยโปรโมตในแบบหนึ่ง กระทรวงสาธารณสุขทำอีกแบบหนึ่ง และกระทรวงพาณิชย์อาจมองสินค้าอีกแบบหนึ่ง ทุกคนเห็นคำว่า Wellness Economy เหมือนกัน แต่ตีความกันคนละแบบ เคลื่อนกันไปคนละทางเลย

ในเชิงภูมิศาสตร์เศรษฐกิจ (geo-economics) ไทยมักถูกนำไปเปรียบเทียบกับประเทศอื่นในอาเซียนอยู่เสมอ เพราะมีระดับการพัฒนาและที่ตั้งเชิงภูมิศาสตร์ไม่แตกต่างกันมาก คุณมองไทยเทียบกับประเทศอื่นๆ อย่างไร

เวียดนามและมาเลเซียเป็นสองประเทศที่น่าสนใจมาก เพราะเริ่มมีบริษัทท้องถิ่นในห่วงโซ่มูลค่าสูงมากขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยเป็นการขึ้นมาจากระบบและนโยบาย ขณะที่ความสำเร็จของบริษัทเทคโนโลยีไทยยังดูเป็นเรื่องของความสามารถเฉพาะตัวมากกว่าผลจากระบบ ความต่างนี้กำลังทำให้เรามีความเสี่ยงที่จะถูกทิ้งห่าง

ทั้งสองประเทศมีจุดเริ่มต้นที่ได้เปรียบ เพราะวางเดิมพันกับอิเล็กทรอนิกส์มาตั้งแต่ก่อนหน้านี้ ขณะที่ไทยวางเดิมพันกับยานยนต์ เราจึงเห็นเวียดนามและมาเลเซียพัฒนาห่วงโซ่อุปทานที่มูลค่าเพิ่มสูงในอุตสาหกรรมใหม่ได้ต่อเนื่องกว่า วันนี้เราเริ่มเห็นบริษัท IC design ในประเทศเหล่านั้นเพิ่มขึ้นและเชื่อมกับการลงทุนระหว่างประเทศได้ ในไทยมีบริษัทอย่าง Silicon Craft แต่อย่างที่บอกไปว่าความสำเร็จเกิดจากความสามารถเฉพาะตัวของบริษัท มากกว่าระบบที่ช่วยต่อยอดให้เกิดผลในวงกว้าง

หากจะพูดว่าเราเลือกเดิมพันผิดอุตสาหกรรมก็คงพูดไม่ได้ เพราะอุตสาหกรรมยานยนต์มีคุณูปการต่อเศรษฐกิจไทยมหาศาล แต่ประเด็นนี้สะท้อนข้อวิจารณ์เรื่อง ‘การเลือกผู้ชนะ’ (pick a winner) ซึ่งเป็น ‘จุดอ่อน’ ของนโยบายอุตสาหกรรมหรือเปล่า ยิ่งในโลกที่ไม่มีใครรู้ว่าอีก 5–10 ปีเทคโนโลยีใดจะชนะ เราจะมั่นใจได้อย่างไรว่าเราเลือกถูก

ภาครัฐไม่อาจรู้อนาคตได้ แต่สิ่งที่ควรเลือกคือ ในแต่ละสาขาไทยเก่งตรงไหนและควรผลักดันความสามารถใด ไม่ใช่ทิ้งทั้งสาขาหนึ่งเพื่อไปเลือกอีกสาขาหนึ่ง S-Curve ทุกตัวอาจเป็นโอกาสได้ คำถามคือจะสร้าง ‘แชมเปี้ยน’ ที่มีความสามารถเฉพาะในแต่ละด้านอย่างไร

เมื่ออุตสาหกรรมขับเคลื่อนด้วยทักษะและความรู้ คนและทักษะสามารถย้ายไปยังสาขาใกล้เคียงได้ ความสามารถและองค์ความรู้จึงมีส่วนที่กระจายไปสู่สังคมเศรษฐกิจ แม้ผลิตภัณฑ์ปลายทางเปลี่ยน ความรู้ไม่ได้หายไป นโยบายไม่ควรมองอุตสาหกรรมเป้าหมายเป็นปลายทางตายตัว แต่เป็นพื้นที่สะสมความสามารถที่ใช้เดินต่อได้

หลักคิดนี้เปลี่ยนวิธีมองอุตสาหกรรมที่กำลังเผชิญความท้าทายด้วย เช่น ในอุตสาหกรรมยานยนต์ โจทย์ไม่ใช่การเลือกระหว่างการประคองรถยนต์สันดาปหรือกระโดดไป EV ทันที แต่ต้องพาความรู้และผู้ประกอบการเดิมย้ายไปยังพื้นที่ใหม่หลายทางพร้อมกัน ในด้านหนึ่ง เราต้องประคองรถยนต์สันดาปที่ยังมีตลาดให้เดินต่อ แต่ต้องยอมรับว่าปริมาณจะลดลง ในอีกด้านหนึ่งก็ต้องช่วยบริษัทที่มีประสิทธิภาพสูงเข้าสู่ห่วงโซ่อุปทานของรถ EV แต่ที่สำคัญมากคือ การย้ายความสามารถในการผลิตชิ้นส่วนกลไก ซึ่งอุตสาหกรรมรถยนต์สันดาปมีความเชี่ยวชาญสูงมากไปสู่อุตสาหกรรมใกล้เคียง เช่น เครื่องมือแพทย์ ระบบราง หรืออาวุธยุทโธปกรณ์

บางอุตสาหกรรมมีข้อได้เปรียบเพราะตลาดอยู่ในมือเรา เช่น เครื่องมือแพทย์ที่ไทยนำเข้ามูลค่าเกือบแสนล้านบาทต่อปี รัฐสามารถใช้การจัดซื้อจัดจ้างเป็นเครื่องมือนโยบายอุตสาหกรรมได้ บัญชีนวัตกรรมไทยมีอยู่แล้วแต่ยังทำงานไม่เต็มที่ หรืออาจควรเพิ่มการให้สิทธิประโยชน์แก่โรงพยาบาลเอกชนที่ซื้อสินค้าไทย หลักสำคัญคือใช้ความต้องการซื้อภายในประเทศสร้างพื้นที่ให้ผู้ผลิตไทยเรียนรู้และเติบโต

ภาคเอกชนและสภาอุตสาหกรรมมีแนวคิดเหล่านี้อยู่แล้ว คำถามคือภาครัฐเข้าใจและรับรองทิศทางนี้มากแค่ไหน งบสนับสนุนผู้ประกอบการให้เปลี่ยนผ่านเข้าสู่ EV หรืออุตสาหกรรมใหม่ยังน้อยมากเมื่อเทียบกับขนาดของโจทย์

ในต่างประเทศ การทำนโยบายอุตสาหกรรมต้องใช้งบประมาณเป็นจำนวนมาก สหรัฐอเมริกาและจีนใช้เครื่องมือหลายรูปแบบ ทั้งอุดหนุนโดยตรง โดยอ้อม การกีดกันทางการค้า ฯลฯ ซึ่งล้วนแต่เป็นต้นทุนที่ใช้ทรัพยากรมหาศาล ภายใต้ข้อจำกัดของงบประมาณที่ไทยเผชิญอยู่ รัฐไทยมีศักยภาพที่จะทำได้จริงหรือ

แน่นอนว่า การส่งเสริมอุตสาหกรรมจำเป็นต้องใช้ทรัพยากรเพิ่ม การให้เงินอุดหนุน การให้ทุนตั้งต้น หรือกระทั่งการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีล้วนแต่มีต้นทุน แต่เอาเข้าจริง การทำนโยบายหลายเรื่องไม่จำเป็นต้องใช้งบเพิ่ม เพราะวันนี้รัฐลงเงินสนับสนุนเรื่องต่างๆ อยู่แล้ว เพียงแต่กระจัดกระจาย

หัวใจคือเราจะใช้ทรัพยากรอย่างไร สมมติรัฐใช้เงิน 100 บาทเท่าเดิม แต่เดิมแบ่งสิบเรื่อง เรื่องละ 10 บาท แต่หากกำหนดเป้าหมายและยุทธศาสตร์ชัด ก็จะเห็นว่าเราควรเอาทรัพยากรไปลงกับอะไรก่อนหลัง เราอาจรวมทรัพยากรให้เรื่องที่สำคัญจริงได้เพิ่มขึ้นสามเท่าโดยงบรวมไม่เปลี่ยน การทำให้ทุกกระทรวงบริหารเงินตามยุทธศาสตร์เดียวกันจึงเป็นนโยบายอุตสาหกรรมที่ไม่ต้องใช้เงินเพิ่มมากนัก

การจัดสรรงบประมาณใหม่ไม่ใช่แค่โจทย์ทางเทคนิค เพราะการเกลี่ยใหม่ภายใต้งบประมาณเท่าเดิม ย่อมมีคนที่เสียประโยชน์ โจทย์นโยบายอุตสาหกรรมจึงเป็นโจทย์การเมืองโดยตัวมันเองหรือเปล่า

เรื่องนี้ต้องใช้แรงทางการเมืองสูง (หัวเราะ) แต่การคิดให้ชัดและละเอียดจะช่วยลดแรงต้านได้ วิธีที่แรงต้านต่ำที่สุดอาจเป็นการคงงบพื้นฐานไว้เท่าเดิม แล้วรวมงบเพิ่มในโจทย์ย่อยที่ ‘แหลมคม’ จริง เช่น สมมุติว่าเราตั้งเป้าไปที่การผลิตชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์ในรถ EV มากขึ้น งบวิจัยและพัฒนาที่มีอยู่แล้วก็จะส่งผลตรงกับเป้าหมายมากกว่าเดิม ระดับการโยกทรัพยากรควรถูกกำหนดจากความชัดของเป้าหมาย ไม่ใช่เริ่มจากการตัดงบแบบก้อนใหญ่

ภายใต้ข้อจำกัดของรัฐไทยในปัจจุบันที่ทำงานแบบแยกส่วน นโยบายอุตสาหกรรมจะเป็นจริงได้อย่างไร

นโยบายอุตสาหกรรมยากเพราะเกี่ยวข้องกับหลายกระทรวง ไทยพยายามบูรณาการผ่านบอร์ดระดับชาติ ซึ่งมีข้อดีคือรัฐมนตรีมาร่วมกัน แต่ข้อเสียคือระดับสูงเกินไป นัดประชุมยาก และมักออกมาเป็นนโยบายภาพใหญ่ เช่น EV 3.0 หรือ EV 3.5 โดยยังไม่ได้ลงลึกถึงระดับที่ผู้เชี่ยวชาญร่วมกันออกแบบเครื่องมือ

ข้อเสนอของผมคือ เราไม่ควรตั้งหน่วยงานใหม่อีกแล้ว เพราะจะยิ่งซับซ้อน เราอาจใช้โครงสร้างบอร์ดชาติเดิม แล้วตั้งคณะทำงานรายภารกิจอยู่ข้างใต้ ดึงผู้เชี่ยวชาญจากหน่วยงานที่มีอยู่ เช่น กระทรวง อว. สำนักงานเศรษฐกิจอุตสาหกรรม BOI และภาคเอกชน มานั่งทำงานร่วมกันจริงๆ จากเป้าหมายที่บอร์ดชาติมอบไว้ ให้ทุกฝ่ายช่วยกันออกแบบว่าเครื่องมือของแต่ละกระทรวงควรประสานกันอย่างไร แล้วจึงส่งข้อเสนอขึ้นไปสู่ระดับนโยบาย

ฟังดูคล้ายโครงสร้างการขับเคลื่อนนโยบาย soft power ในยุครัฐบาลเพื่อไทยในแง่ที่ดึงคนหลายหน่วยงานและคนในอุตสาหกรรมมาทำแผนร่วมกัน

คล้ายกันได้ในแง่การสร้างพื้นที่ให้ทุกฝ่ายทำแผนร่วมกัน แต่ผมย้ำว่า นี่เป็นการคิดภายใต้ข้อจำกัดทางการเมือง ส่วนตัวเชื่อว่า ถ้าผู้นำมีแรงขับทางการเมืองและไล่ขับเคลื่อนจริง กลไกพิเศษอาจไม่จำเป็นด้วยซ้ำ หัวใจสำคัญคือ วิชั่นที่ชัด ผู้เข้าร่วมวางแผนต้องเข้าใจอุตสาหกรรมมากพอ กำหนดทิศทางได้ และการทำงานขับเคลื่อนต้องเปลี่ยนแผนบนกระดาษให้เกิดผลจริง

ยิ่งรัฐทำงานใกล้กับเอกชนมากเท่าไร ก็ยิ่งต้องระวังว่า “ยุทธศาสตร์ชาติ” จะกลายเป็นบัญชีความต้องการของบริษัทใหญ่ เราจะเปิดให้เอกชนร่วมออกแบบ โดยไม่ปล่อยให้นโยบายถูกยึดครอง (capture) ได้อย่างไร

นี่เป็นปัญหาคลาสสิกที่ถกเถียงกันมานาน Rodrik ซึ่งสนับสนุนการทำนโยบายอุตสาหกรรมใหม่ก็กังวลกับเรื่องนี้ค่อนข้างมาก อย่างไรก็ตาม แนวคิดจากประสบการณ์เอเชียตะวันออกคือ embedded autonomy หรือ “การฝังตัวอย่างมีอิสระ” น่าจะยังพอใช้ได้ ผู้กำหนดนโยบายต้องทำงานใกล้ชิดกับเอกชน เพราะจำเป็นต้องเข้าใจข้อมูลและผลประโยชน์ของแต่ละฝ่าย แต่ต้องรักษาความเป็นอิสระและมองภาพรวมของประเทศ เอกชนอาจมองผลตอบแทนระยะสั้น ขณะที่นโยบายอุตสาหกรรมเป็นเรื่องระยะยาว ภาครัฐจึงต้องมีความสามารถพอจะแยกให้ออกว่าอะไรเป็นผลประโยชน์เฉพาะกลุ่ม และอะไรคือยุทธศาสตร์ที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศในระยะยาว

หากใช้กรอบที่คุยกันมาทั้งหมดประเมินเรื่อง Data Center คุณจะประเมินอย่างไร ในด้านหนึ่ง คนที่สนับสนุนมองว่า Data Center เป็นประตูเข้าสู่เศรษฐกิจใหม่ หรือ ‘New Economy’ ในขณะที่คนไม่เห็นด้วยก็ตั้งคำถามเรื่องน้ำ ไฟฟ้า และงานที่เกิดขึ้นน้อย

เริ่มจากเป้าหมายก่อน เป้าหมายที่มักพูดกันคือไทยต้องการเข้าไปอยู่ในห่วงโซ่อุปทานของ AI ภายใต้สมมติฐานว่า การมี data center ซึ่งเป็นปลายทางของอุตสาหกรรมจะช่วยดึงดูดให้อุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์ต้นน้ำมีแรงจูงใจมาตั้งใกล้ปลายทางมากขึ้น คำถามที่ต้องคิดคือ ‘จริงไหม’? เพราะการย้ายฐานอุตสาหกรรมต้นน้ำมาไม่ใช่เรื่องที่เกิดโดยอัตโนมัติ อาเซียนมี FTA อยู่แล้ว อุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ที่ผลิตในเวียดนาม มาเลเซีย ล้วนส่งเข้ามาได้ และต้นทุนขนส่งไม่ได้สูงมาก

อีกเหตุผลสนับสนุนคือ การมีโครงสร้างพื้นฐานใกล้ผู้ใช้ช่วยลดความหน่วง (latency) และอาจเอื้อต่อการฝึกโมเดล AI ซึ่งจะช่วยดึงดูด AI Lab ให้มาตั้งในประเทศไทย แต่คำถามต่อคือวันนี้ไทยมีระบบนิเวศอื่นที่จะใช้สร้าง AI Lab แล้วหรือยัง เพราะการตั้ง AI Lab ไม่ได้ต้องการแค่ Data Center ดังนั้น การให้สิทธิประโยชน์กับ Data Center เพียงอย่างเดียวอาจไม่ทำให้เราเข้าไปอยู่ในห่วงโซ่ AI ตามที่ตั้งใจ

การจะดึงดูดให้อุตสาหกรรม AI มาลงทุนก็อาจจะจำเป็นต้องมี Data Center จริง แต่คำถามที่มากไปกว่า ‘ควรมีหรือไม่’ คือ ‘ควรมีเท่าไร’ และจะผูกการส่งเสริมกับเงื่อนไขอะไร เพื่อไม่ให้เราได้เพียงอาคารที่ใช้ทรัพยากรจำนวนมาก แต่ไม่ได้ AI lab ทักษะ หรืออุตสาหกรรมต่อเนื่อง

ปัจจุบัน BOI อนุมัติส่งเสริมโครงการ Data Center ไปแล้วมากกว่า 50 โครงการ ปริมาณนี้อาจเพียงพอสำหรับสร้าง demand และรองรับ AI lab แล้วก็ได้ การอนุมัติเพิ่มมากไปกว่านี้โดยไม่ประเมินประโยชน์ส่วนเพิ่มอาจไม่คุ้มกับต้นทุนด้านภาษี น้ำ ไฟฟ้า และผลกระทบต่อระบบพลังงาน หาก data center เหล่านี้จะเกิดขึ้นแล้ว รัฐต้องทำให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อบริษัท บุคลากร และประชาชนไทย ทั้งกำหนดมาตรฐานประสิทธิภาพการใช้น้ำและพลังงาน ผลักดัน green data center ออกแบบให้เกิดการแบ่งปันประโยชน์ต่อระบบไฟฟ้า และที่สำคัญคือผูกการส่งเสริมเข้ากับการพัฒนาคน ความรู้ และระบบนิเวศ AI ในประเทศ

Data Center เป็นตัวอย่างที่ดีในการทำความเข้าใจนโยบายอุตสาหกรรมใหม่ที่ต้องไปให้ไกลกว่ามูลค่าการลงทุน ต้องตอบให้ได้ว่าจะลงทุนไปเพื่ออะไร ใช้เครื่องมือใดเพื่อให้ถึงเป้าหมาย และใครเป็นเจ้าภาพทำให้ประโยชน์ตกอยู่กับประเทศจริงๆ

l TDRI การลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ นพรุจ จินดาสมบัติเจริญ นโยบายอุตสาหกรรม ยานยนต์ไฟฟ้า สมคิด พุทธศรี ห่วงโซ่อุปทาน อุตสาหกรรมไทย เซมิคอนดักเตอร์ เศรษฐกิจไทย