ผ่าวิกฤตน้ำมันแพง กับมุมมองการแทรกแซง 'ค่าการกลั่น' ที่หลายประเทศในสากลไม่เลือกทำ

ต้องยอมรับว่าเมื่อเกิดวิกฤตความผันผวนของราคาน้ำมันดิบในตลาดโลก รัฐบาลทั่วโลกต่างเผชิญความกดดันอย่างหนักเนื่องจากเป็นผลกับราคาพลังงานในประเทศ และกระทบไปยังค่าครองชีพของประชาชนและอัตราเงินเฟ้อ แต่ทั้งนี้เครื่องมือและนโยบายที่แต่ละประเทศเลือกใช้ก็มีความแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง โดยในประเทศไทยเองมีแนวทางการดำเนินงานอยู่หลายด้าน แต่ที่ผ่านมาก็เกิดข้อถกเถียงและแรงกดดันทางการเมืองในการขอให้ 'ควบคุมค่าการกลั่น' (Gross Refining Margin : GRM) เมื่อค่าการกลั่นปรับตัวสูงขึ้น และอาจจะสวนทางกับประเทศส่วนใหญ่ในระดับสากลที่เลือกใช้กลไกการคลัง การปรับโครงสร้างภาษี หรือการดึงอุปทานสำรองออกมาใช้ โดยหลีกเลี่ยงการเข้าไปแทรกแซงโครงสร้างการกลั่นโดยตรง

ทั้งนี้เมื่อนำมาตรการของประเทศไทยไปเปรียบเทียบกับต่างประเทศ เราจะเห็นความแตกต่างเชิงโครงสร้างอย่างชัดเจน โดยประเทศไทย เน้นการใช้ 'กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง' เข้ามาชดเชยราคาขายปลีกโดยตรง ควบคู่กับการปรับลดภาษีสรรพสามิต และเมื่อราคาน้ำมันพุ่งสูงขึ้นมาก ๆ สังคมและภาครัฐมักจะมุ่งเป้าไปที่การขอความร่วมมือหรือหาวิธีการดึงกำไรจาก 'ค่าการกลั่น' ของโรงกลั่นน้ำมันกลับคืนมาช่วยเหลือ

ขณะที่นานาชาติ (ยุโรป สหรัฐอเมริกา และเอเชียหลายประเทศ) เน้นการใช้ 'มาตรการทางการคลังโดยตรง'  เช่น การตัดลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันเป็นการชั่วคราว การแจกเงินคูปองช่วยเหลือกลุ่มเป้าหมายผู้มีรายได้น้อย ส่วนในฝั่งอุปทาน ประเทศอุตสาหกรรมชั้นนำจะระบาย 'น้ำมันดิบสำรองทางยุทธศาสตร์' (SPR) ออกสู่ตลาดเพื่อเพิ่มอุปทานและกดราคาน้ำมันดิบให้ลดลงโดยตรง ด้วยเหตุนี้เองอาจจะเกิดคำถามที่ว่า เมื่อเกิดภาวะน้ำมันแพง แต่ประเทศต่าง ๆ ไม่เข้าไปบังคับลดค่าการกลั่น แล้วมีบริหารจัดการอย่างไร ?

โดยส่วนใหญ่รัฐบาลต่างประเทศใช้ 3 กลไกหลัก ได้แก่ 1. การจัดเก็บภาษีลาภลอย (Windfall Profit Tax) ซึ่งในหลายประเทศในยุโรป เช่น ตาลี หากบริษัทพลังงานรวมถึงโรงกลั่นมีกำไรสุทธิพุ่งสูงขึ้นอย่างผิดปกติจากวิกฤตพลังงาน รัฐบาลจะไม่ไปแทรกแซงกลไกราคาหน้าโรงกลั่น แต่จะปล่อยให้ราคาเป็นไปตามตลาด แล้วจึงใช้วิธี จัดเก็บภาษีจากกำไรสุทธิปลายปี นำเงินภาษีส่วนนั้นมากองไว้ในงบประมาณแผ่นดินเพื่อนำไปจ่ายชดเชยให้ประชาชน

2. การปล่อยให้สัญญาณราคาทำงานเพื่อเร่งการปรับตัว โดยประเทศพัฒนาแล้วหลายแห่งเลือกที่จะ ปล่อยให้ราคาน้ำมันขายปลีกปรับขึ้นตามจริงเพื่อสะท้อนกลไกตลาด แต่เข้าไปเยียวยาภาคส่วนที่เปราะบางแทน เพื่อให้สัญญาณราคา ทำหน้าที่กระตุ้นให้ภาคธุรกิจและประชาชนลดการบริโภคพลังงานที่ซ้ำซ้อน และเร่งเปลี่ยนไปใช้พลังงานทดแทนหรือรถยนต์ไฟฟ้า และ 3. การส่งเสริมให้โรงกลั่นเดินเครื่องเต็มกำลัง โดยรัฐบาลในหลายประเทศสนับสนุนให้โรงกลั่นเลื่อนการซ่อมบำรุงออกไป และเดินเครื่องเต็มกำลังการผลิตเพื่อเพิ่มอุปทานน้ำมันสำเร็จรูปเข้าสู่ตลาด ซึ่งเป็นวิธีทางกลไกตลาดธรรมชาติที่ช่วยลดส่วนต่างค่าการกลั่นให้ต่ำลงเอง

อย่างไรก็ตามหากมองว่าการลดค่าการกลั่นใช่คำตอบหรือไม่ ? ในมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ การบังคับลดค่าการกลั่นอาจจะไม่ใช่คำตอบที่ยั่งยืน และมักสร้างผลข้างเคียงที่ไม่คาดคิด สาเหตุเพราะค่าการกลั่น (GRM) ไม่ใช่กำไรสุทธิของโรงกลั่น แต่เป็นเพียงส่วนต่าง ระหว่างราคาน้ำมันสำเร็จรูปเฉลี่ยกับราคาน้ำมันดิบที่ซื้อมา ค่าการกลั่นจะต้องถูกนำไปหักค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน เช่น ค่าพลังงานก๊าซ ค่าสารเคมี ค่าเสื่อมราคาเครื่องจักร และดอกเบี้ยเงินกู้ อีกทั้งโรงกลั่นเป็นธุรกิจที่มีความผันผวนสูงมาก ในบางช่วงเวลาโรงกลั่นเผชิญภาวะค่าการกลั่นติดลบ หรือขาดทุนมหาศาล ซึ่งในช่วงเวลาดังกล่าวรัฐบาลก็ไม่เคยสามารถนำเงินงบประมาณไปช่วยชดเชยให้โรงกลั่นได้

ทั้งนี้การเข้าไปแทรกแซงหรือคุมค่าการกลั่นแบบฝืนกลไกตลาด อาจนำไปสู่ผลเสียร้ายแรง 2 ประการ ได้แก่โรงกลั่นลดกำลังการผลิตหรือเลิกส่งขายในประเทศ หากถูกคุมค่าการกลั่นจนไม่คุ้มทุน โรงกลั่นอาจเลือกที่จะลดกำลังการกลั่นลง หรือหันไปส่งออกน้ำมันสำเร็จรูปไปขายในตลาดต่างประเทศที่ราคาสอดคล้องกับกลไกตลาดเสรีแทน ส่งผลให้เกิด ภาวะขาดแคลนน้ำมันภายในประเทศ

ขณะเดียวกันอาจจะเป็นเหตุผลให้ทำลายบรรยากาศการลงทุนระยะยาว เนื่องจากธุรกิจกลั่นน้ำมันใช้เงินลงทุนและต้องมีการลงทุนต่อเนื่องเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการผลิต ลดต้นทุน ปรับตัวรองรับมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อม และรองรับการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน การแทรกแซงกลไกราคาจะทำให้นักลงทุนมองว่าเป็นความเสี่ยงเชิงนโยบาย ส่งผลให้ไม่มีใครกล้าเข้ามาลงทุนยกระดับโรงกลั่นในอนาคต

และการที่ทำไมหลายประเทศจึงไม่ใช้มาตรการควบคุมค่าการกลั่นแบบไทย มีสาเหตุหลัก ๆ ได้แก่

1. ความสับสนระหว่างราคาหน้าโรงกลั่น กับค่าการกลั่นที่แท้จริง เพราะตลาดน้ำมันสากลใช้ราคาอ้างอิงภูมิภาค (ตลาดสิงคโปร์) ซึ่งเป็นราคาตลาดเสรีที่เกิดจากอุปสงค์และอุปทานของภูมิภาค หากประเทศใดประเทศหนึ่งไปคุมราคาหน้าโรงกลั่นให้ต่ำกว่าราคาตลาดโลก โรงกลั่นในประเทศจะถูกเสียเปรียบเชิงการค้าทันที

2. ปัญหาด้านกฎหมายและการค้าเสรี ในประเทศที่ใช้ระบบเศรษฐกิจตลาดเสรี การเข้าไปกำหนดกรอบกำไรหรือควบคุมค่าการกลั่นของบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ถือเป็นการละเมิดหลักการแข่งขันอย่างเสรี และ 3. กลไกการจัดเก็บภาษีที่มีประสิทธิภาพกว่า โดยประเทศส่วนใหญ่มีโครงสร้างภาษีที่รัดกุมอยู่แล้ว หากโรงกลั่นมีกำไรสูงขึ้น รัฐก็จะได้ภาษีเงินได้นิติบุคคล เพิ่มขึ้นตามธรรมชาติอยู่แล้ว โดยไม่จำเป็นต้องสร้างกลไกควบคุมราคาใหม่ขึ้นมาให้เกิดความซับซ้อน

สำหรับประเทศไทย การบริหารจัดการราคาน้ำมันในอนาคตจำเป็นต้องมองในมุมใหม่ ๆ และติดตามในประเด็นอื่น ๆ นอกจากเรื่องของค่าการกลั่น อาทิ การปฏิรูปโครงสร้างภาษีและกองทุนน้ำมันฯ ให้ยืดหยุ่น เพื่อสามารถนำไปชดเชยเฉพาะกลุ่มผู้มีรายได้น้อยหรือกลุ่มผู้ประกอบการขนส่งที่ได้รับผลกระทบจริง  หรือการหันไปใช้กลไกภาษีลาภลอย หากภาครัฐมองว่าภาคพลังงานได้ผลประโยชน์จากวิกฤตมากเกินไป การพิจารณาใช้กลไกภาษีจากกำไรสุทธิ ที่กำหนดหลักเกณฑ์อย่างชัดเจน โปร่งใสและเป็นธรรม ยังถือเป็นทางออกที่เป็นสากลและกระทบโครงสร้างการค้าเสรีน้อยกว่าการไปคุมค่าการกลั่นโดยตรง